Alexandra Artiles, Martin Gandur and Amanda Driscoll

1. Introduction

On March 6, 2020, Kentucky Governor Andy Beshear declared a state of emergency in response to the novel coronavirus, and would issue a stay-at-home order before the end of the month. Governor Bill Lee of neighboring Tennessee would enact the same emergency declarations and stay-at-home orders, albeit roughly a week after Governor Beshear. Both governors took early actions to `slow the spread,’ but the similarities in the governors’ responses end there. The number of days Kentucky businesses were closed was nearly twice (66 days) that of Tennessee (34 days). Come July, Governor Beshear would mandate the use of face-coverings, while Governor Lee would make no similar state-wide requirement, leaving the decision to do so to county and local officials.

Kentucky and Tennessee are nearly equal in terms of ethnic composition, income, and population . Yet, the two governors’ approaches led to dramatically different public health outcomes.[1] The July 31^st statewide COVID-19 incident rate in Kentucky was less than half of that (45%) of Tennessee. Beyond health outcomes, Tennessee has experienced higher rates of unemployment, hospitalization, and mortality than Kentucky as a result of the coronavirus pandemic (CDC 2020a).

These discrepancies are emblematic of the tradeoff of U.S. federalism in the time of COVID-19: federal devolution permits state governments maximal flexibility to localize policy as needed, yet state responses and crisis mitigation are distributed unequally across the states (Petersen 1995).  We review here the myriad of ways that federalism has shaped the governmental response to the dual health and economic crises brought about by the COVID-19 pandemic. We describe the federal government’s decentralized response, and chart states’ efforts at crisis mitigation. We suggest that the limited federal response to the crisis, and the intentional devolution to the states, reverses a century long trend of policy centralization in the hands of the federal government (Artiles et al. 2020).[2]

2. Federalism in the U.S.: The 20^th Century Expansion of Federal Power

Since the 1930s, the U.S. has witnessed slow but continual centralization across the vast most policy domains. President D. Roosevelt’s ‘New Deal’ administration marked the first phase of centralization, when the federal government expanded with the aim of providing economic relief to millions left in ruin by the Great Depression. The New Deal created social safety net programs that sought to combat homelessness, rural poverty, nationalized unemployment, and provide universal social security. This coordinated federal relief was simply beyond the capacity of any one state to unilaterally provide (Kincaid 2018).

The second phase of federal centralization began in the 1960s, under President Johnson’s ‘Great Society’ program, a sweeping political agenda that aimed to address long-institutionalized patterns of racism and racial segregation, eradicate poverty, reduce crime, abolish inequality, and improve the environment. Medicare and Medicaid were established at this time, providing healthcare to millions, while other federal programs targeted elderly and youth constituencies.  These two periods of dramatic federal power expansion over the course of the 20^th century imply the federal government’s reach now extends far beyond its narrow constitutional prerogatives.

3. The Much-Less United States?: Federalism in an Era of COVID-19

The federal response to the crises brought on by the COVID-19 pandemic stands as a dramatic about-face to the century-long trend towards federal government empowerment. The federal government’s initial reaction to the looming pandemic crisis was disjointed and at times contradictory, a response that stood in stark contrast to the strong and highly coordinated federal responses crises had elicited in decades past. The first known case of COVID-19 in the United States was diagnosed on January 21, 2020, when a U.S. citizen returned from travel to mainland China. By the end of January, it was confirmed that the virus could be transmitted from person-to-person, implying a likelihood for community spread. One prominent White House liaison predicted that COVID-19 “could infect as many as 100 million Americans, with a loss of life for as many as 1-2 million souls” (Schwellenbach 2020). Yet at the same time, President Trump confidently asserted the contrary, stating that “we have it totally under control. It’s one person coming in from China. It’s going to be just fine,” (Schwellenbach 2020). On February 9, the White House Coronavirus Task Force met with governors to discuss the pandemic, which Maryland Governor Larry Hogan later described in jarring terms: “when I left that briefing…we knew this was going to be a serious crisis” (Schwellenbach 2020).

Most of the subsequent major federal actions would be taken by the end of March. On March 2, Vice President Pence declared that “mitigation, not containment,” was the new goal, a goal that would be abandoned by mid-October (Schwellenbach 2020). The federal government purchased 500 million N95 respirators, and President Trump signed an $8.3 billion emergency response bill on March 6, 2020. One week later, Congress passed The Families First Coronavirus Response Act, creating paid sick leave for COVID-19 related absences, establishing free COVID-19 testing centers, and expanding unemployment benefits. In March’s final days, the Department of Health and Human Services (HHS) provided $100 million to hospitals to care for COVID-19 patients, and the Senate passed the Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security (CARES) Act, the largest economic aid package in U.S. history (Schwellenbach 2020).

In spite of this historic mobilization of resources, the White House continued to downplay the pandemic, and stalled the declaration of a state of emergency. Figure 1 shows a time-line of states’ emergency declarations, with the dotted line indicating the date on which the federal government issued its emergency declaration, on March 13th, 2020. Washington State was the first to issue a state of emergency on February 29^th, followed by California and Hawai’i on March 4th. By the following Monday, an additional 13 states declared state-wide emergencies, such that 5 days prior to the federal emergency declaration, a near-absolute majority (49.55%) of Americans resided in states where emergencies had been declared (Coleman 2020).

Figure 1. States’ Emergency Declarations Preceding Federal Declaration

Figure 1 makes clear that a plurality of states’ (13) emergency declarations coincided with that of the federal government. Although President Trump’s declaration retroactively declared the emergency (and subsequent order) to have been in effect from March 1, 2020, critics claim that, had the federal government made this declaration sooner, Americans would have taken the threat more seriously (Hsiang et. al 2020). By the end of March, nearly every state had an emergency declaration in place, with most issuing stay-at-home orders, while also closing businesses and schools. President Trump openly opposed these state-level shutdowns, saying that he would “love to have the country opened up and just raring to go by Easter” (Schwellenbach 2020).

Yet another foible was the federal government’s approach to testing: although the World Health Organization (WHO) sent hundreds of thousands of tests to the U.S., the Trump administration opted to rely exclusively on tests developed by its own Center for Disease Control (CDC). It was later revealed that many of the CDC tests contained a faulty reagent, preventing many labs from proceeding with testing (Cohen 2020). Consequentially, the U.S. continued to report artificially low case numbers throughout February (Schwellenbach 2020), and further enabled the belief that the pandemic was not a serious public health threat (Cohen 2020). President Trump would privately acknowledge COVID-19 as “more deadly than even your strenuous flus,” all while publicly downplaying the seriousness of the looming global pandemic (Glasser 2020).

State governments quickly became pivotal in managing the health and economic crises, with the President telling governors “you’re going to call your own shots” (Liptak et al. 2020). Although some governors quickly took to the reins of crisis management, others decried the federal government’s approach to be a dereliction of federal duty, and—worse yet, a political move by President Trump to avoid electoral responsibility for pandemic related hardship (Cook and Diamond 2020). Former Maryland governor O’Malley described: “[This] is a Darwinian approach to federalism; [it] is states’ rights taken to a deadly extreme” (Cook and Diamond 2020).

3.2. The States Take Charge

How did states respond to the public health crisis, and what did they do with their newfound authority?  We summarize data compiled by the COVID-19 US State Policy Database (Raifman et al. 2020), that chronicles measures taken by states to respond to the twin health and economic crises spurred by the pandemic. We then compare COVID-19 incident rate (infections per 100,000 people) across states as of July 31st  (Johns Hopkins CSSE COVID-19, 2020), and find great variation between states’ responses. We suggest some of this variance can be explained with reference to population density: with early COVID-19 outbreaks constrained to the costal urban centers, sparsely populated interior states did not face the same pressure to impose restrictive measures.[3] Yet a clear political pattern to states’ policies is also evident: while states that adopted restrictions were governed by leaders of both major parties, Republican affiliated governors tended to impose far fewer COVID-19 related restrictions.

As described above, all states, territories and several major cities declared formal states of emergency, allowing executives to mobilize resources to combat the coronavirus. A related policy, taken up by thirty-nine states and the District of Columbia (DC) were ‘stay-at-home’ or ‘shelter-in-place’ orders, which discouraged residents from leaving their homes for any reasons other than doctors’ visits, grocery store or pharmaceutical shopping. This would coincide with the mandated closure of restaurants, bars, and non-essential retail operations in 49 states and the District of Colombia.

The shuttering of the world’s largest economy brought with it an unprecedented economic collapse that eclipsed previous crises by orders of magnitudes (Kiefer 2020). With the help of the federal stimulus package, the states became the conduit for relief provisions and support for millions of newly unemployed Americans. Only five states declined to provide some sort of eviction relief—either by suspending judicial proceedings or formally loosening enforcement mechanisms. Thirty-four states prohibited shutting off utilities or gas to homes for COVID-19 related claims. Finally, there was an across-the-board expansion of social safety net investment by the states: every state (and DC) increased access to food security programs and healthcare for lower-income families (Medicare), and many also loosened restrictions for extended access to unemployment benefits.[4]

One viral mitigation policy that spurred intense political debate was mandatory mask-wearing requirements, which we show in Figure 2. Although the CDC advised that masks are effective in mitigating the viral spread in early April (CDC.gov 2020b),  mask mandates were quickly politicized, with adherents and opposition coinciding neatly with partisan affiliation (Pew Research Center 2020). Opponents to mask-wearing ordinances claim that these measures are an unconstitutional restriction on freedom, and President Trump expressed ambivalence: “you can do it. You don’t have to do it. I am choosing not to do it. It may be good. It is only a recommendation” (Lizza and Lippman 2020). Again, this complacency further undermined state and local governmental efforts to normalize mask-wearing, and publicly disincentivized compliance with mask-wearing rules.

Figure 2. Mask Mandates by State

Italicized state names Republican governors. **Denotes states above the median of population density. Puerto Rico and  Washington DC are unranked by population density.

As shown in Figure 2, an absolute majority of states and territories adopted mask mandates. The role of population density is an evident factor at play: sparsely populated states such as Alaska and Wyoming declined to impose restrictive mask-wearing rules, whereas densely populated states (Hawaii) and states of major metropolitan areas (New York) imposed some of the strictest measures. Yet a clear pattern of partisanship also emerges, reflecting the politicized nature of the mask-wearing recommendations. Of the twenty-six states with Republican governors, only 38% (10) would adopt statewide mandates for mask wearing; amongst non-Republican states and territories, 96% of them required masks. Indeed, of the 17 states that declined to adopt a mask-wearing requirement, only Nevada was led by a Democratic governor.

We now examine one possible measure of effectiveness of COVID-19 restrictions to consider the closure of non-essential businesses across states (see Figure 3).[5] The x-axis represents non-essential business closures in days, while the y-axis represents the number of state reported COVID-19 cases per 100,000 people on July 1 (Johns Hopkins CSSE COVID-19 2020).[6] Non-essential business closures ranged from twenty to eighty days. An exception is South Dakota, which never officially closed.  States with the lowest case counts are Hawaii, Montana, and Alaska, whose businesses were closed for 43, 30, and 27 days, respectively. States with the highest case rates include Illinois, New York, New Jersey, Pennsylvania, and Washington, D.C. With the exception of California, Florida, and Massachusetts, these states are home to some of the largest – and most densely populated – urban centers.

Figure 3. COVID-19 Cases Per 100K on July 1, by Days of Non-Essential Business Closure

There are several interesting trends of note from Figure 3. First, the bivariate relationship between non-essential business closure and case count shows a modest, albeit positive correlation (r = 0.25). This implies that those states that were shut down the longest also saw the highest rates of infection come July 1. This is unsurprising given the states with the longest duration of shutdowns are also those with major urban centers. Relatedly, the correlation between population density and case count is a positive, but still modest, r=0.35. Finally, when we remove the ten greatest outlier states from our data, the correlation is r=-0.09, which is statistically indifferentiable from zero. This correlation would imply that for the 40 ‘typical’ states, longer shutdowns may have yielded a reduction in the infection rate. This is only conjecture, and if it were true the effect would be minor.

Critically however, with only bivariate correlations, we cannot draw causal conclusions, and the weak correlations we do find demand even more inferential restraint. We do not control for confounding variables, including those that would be critical in explaining incident rates, such as population density (which impacts transmissibility) or breadth and accuracy of testing (which impacts detection). These caveats aside, the relatively weak nature of our correlations point to two potential conclusions. First, whereas the states that closed the longest are also home to populations where transmission was more readily  spread (due to high population density), then our weak correlations might indicate the successful mitigation of COVID-19: in these densely populated states and areas, case counts could have been far worse were it not for the state mandates to limit public interaction.[7] Second, our weak correlations might suggest that the states are too diverse to adopt a standardized approach to non-essential business closures and related mitigation strategies. Future research will no doubt interrogate these possibilities in more depth.

4. Conclusion

Our case study of the ‘ever so less’ United States illustrates the intrinsic tensions federalism implies. The pandemic related crises have given states an opportunity to enhance their expertise and innovation through the policymaking process. States have also been empowered to tailor their policies to regionalized – or localized – needs, and deftly shift course when local exigencies required a change. However, this decentralization in times of crisis also illustrates the “price of federalism,” with states offering their citizens very different solutions to the COVID-19 crises, worsening many economic and racial inequalities that predated the pandemic era (Petersen 1995). In other words, the way political leaders approach federalism in times of crises has critical consequences on citizen’s life. The coronavirus pandemic in the US illustrates this point, where hundreds of thousands lives depend on decisions to centralize or delegate power. Future research should continue to scrutinize these trends, to better understand the trade-offs that federalism necessarily entails, and how the COVID-19 pandemic has shaped American federalism in the years to come.

Achenbach, Joel, and Laura Meckler. 2020. “Shutdowns prevented 60 million coronavirus infections in the U.S., study finds.” Washington Post. June 8, 2020. https://www.washingtonpost.com/health/2020/06/08/shutdowns-prevented-60-million-coronavirus-infections-us-study-finds/. [Accessed 11 November]

Artiles, Alexandra, Martin Gandur, and Amanda Driscoll. 2020. “The (Less) United States: Federalism & Decentralization in the Era of COVID-19.” In Federalism in Times of COVID- 19: A Comparative Perspective, ed, Esteban Nader. Washington, DC: Konrad Adenauer Foundation.

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Hsiang, Solomon, Daniel Allen, Sébastien Annan-Phan, Kendon Bell, Ian Bolliger, Trinetta Chong, Hannah Druckenmiller, Luna Yue Huang, Andrew Hultgren, Emma Krasovich, Peiley Lau, Jaecheol Lee, Esther Rolf, Jeanette Tseng & Tiffany Wu. 2020. “The Effect of Large-Scale Anti-Contagion Policies on the COVID-19 Pandemic,” Nature. 8 June, 2020. Available at https://www.nature.com/articles/s41586-020-2404-8.[Accessed 3 November].

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Raifman, Julia and Kristen Nocka, David Johnes, Jacob Bor, Sarah Lipson, Jonathan Jay, Megan Cole, Noa Krawczyk, Philip Chan, Sandro Galea. 2020. COVID-19 US State Policy Database. Ann Arbor, MI: Inter-university Consortium for Political and Social Research [distributor], 2020-9-15. https://doi.org/10.3886/E119446V30

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[1] Consider Simpson County Kentucky, and Robertson County, Tennessee, who share a border along the state line. As of July 31, Simpson County reported 236 cases and 7 deaths, while Robertson County had 8 times as many cases (1,942) and four times the number of deaths (29) (CDC 2020a).

[2] For a more in-depth review, please see our full article, available at https://bit.ly/3l5jqkL.

[3] The tide has since turned. As of October 2020, states with the highest rate of COVID-19 cases are those sparsely populated in the Midwest, including North Dakota, South Dakota, Iowa and Nebraska, with the incident rates far exceeding the rates witnessed in COVID-19 hotspots throughout the summer (New York Times 2020).

[4] This is not to say all efforts were effective. One high profile failure played out in Florida, whose faulty unemployment website was so prone to malfunction that by April 20 only 6% of applicants had received benefits. It was later revealed this malfunction was intentional: reforms of the online system under former Governor Scott were designed to make it difficult to apply for benefits, such that the incumbent could report low unemployment numbers during his administration (Wamsley 2020).

[5] We consider the closure of non-essential businesses because the timing and length of time the states imposed this policy varies considerably across the states. Our conclusions are unchanged if we instead use bar and restaurant closures. Please see Raifman et al, (2020) for alternative measures.

[6] Whereas most states moved to shut down non-essential businesses the end of March and the first few days of April, July 1 represents the COVID-19 infection rate roughly three months after these measures were adopted. This is also approximately three weeks after the last state (Pennsylvania) lifted the prohibition, on June 5, 2020.

[7] For instance, researchers estimate that large-scale anti-contagion policies have prevented 60 million COVID-19 infections in the U.S. (Hsiang et. al 2020). See also Achenbach and Meckler (2020), and Ingraham (2020).

Paulo Boggio and Carolina Botelho

In the midst of the greatest pandemic of our generation, many scientists are working hard to find a vaccine. Only with mass vaccination will it be possible to achieve the so-called collective immunity. However, some people argue that individuals should be free to decide whether or not they want to be vaccinated. In Brazil, President Jair Bolsonaro said: “no one can force anyone to be vaccinated” and his government’s communications department published an advertisement with the words “the government of Brazil values ​​the freedom of Brazilians.” Unfortunately, this kind of message finds resonance in part of the population. A study by Amin, Bednarczyk, Melchiori, Graham, Huntsinger, and Omer (2017) showed that liberty is a highly valued moral foundation in people with an anti-vaccine perspective. In this article, we discuss how moral foundations can influence adherence to vaccination and how vaccination campaigns can improve their communication. This discussion will be illustrated with the current Brazilian scenario since it is one of the countries that leads the world in the number of cases and deaths by COVID19.

After spending months denying the seriousness of COVID-19 and producing with public resources a medication tested and proven ineffective against the disease, President Bolsonaro strategically starts a new controversy: liberty would be above vaccination. We use the word strategy because any action or speech by an official authority has a public nature, therefore, interested in sending some type of public message.

This message starts to resonate and gain momentum in the public debate in Brazil. One of the central elements of the message is the idea of ​​preserving and guaranteeing individual liberty. The concern with freedom related to vaccination is not exclusive to Brazilians. In fact, these ideas did not come from here. They are part of a process that takes place in various parts of the world and challenge modern societies based on scientific knowledge. This type of thinking rests on an idea of ​​the so-called anti-vax, groups opposed to the mass vaccination of the population. Among other reasons, there is the assumption that groups of individuals can deny being vaccinated because they believe that compulsory immunization would restrict their individual freedoms. After all, who would like to have their liberty curtailed?

Amin, Bednarczyk, Melchiori, Graham, Huntsinger, and Omer (2017) captured this relationship between people opposed to mass vaccination and the greater concern for liberty (and also purity). The authors departed from Graham and Haidt’s model of moral foundations that describes morality in the following domains: Care, Authority, Purity, Justice, Loyalty, and Liberty. By common sense, we tend to think that care would be the moral foundation that guides people’s decisions towards greater support for the population’s vaccination. As a result, many campaigns emphasize health people’s care in their messages. However, what this study has captured is that the moral foundations of Liberty and Purity weigh far more in the choices. Some politicians seem to have picked up on that idea and have put much emphasis on this liberty in their messages.

When we hear from Brazilian government officials, like the president himself and his vice president, phrases like “no one can force anyone to be vaccinated” and “there is no way the government – unless we live in a dictatorship – force everyone to get vaccinated”, shows that these leaders saw fertile ground for a new populist enterprise. But why call populist the arguments that defend liberty? Because it is an argument built on a false premise and which aims to strengthen the President’s popularity and not exactly the Liberty of people. This type of public pronouncement by national leaders legitimizes individualistic behavior using the false premise of individual freedom, when in reality collective freedom suffers restriction and risks. The argument of the individual over the collectivity implies the fragile control of diseases – see the reappearance of diseases that humanity had already eradicated. It is the collective effort that will guarantee the full exercise of freedom.

Collective efforts can be seen around the world. Bureaucracies and governments have been organized in a way to reduce the damage caused by infectious diseases. Recently, WHO (World Health Organization) announced the eradication of polio in Angola. An excellent achievement for humanity. Just like the Angolan example, the world has evolved with public policies aimed at reducing diseases and their damage to their populations. All this effort reveals the action of governments to provide health policies to the population. In the case of the new coronavirus, several research centers in the world have announced successful responses in the development of vaccines capable of containing it, making it possible for one or a few to appear soon. National and international governments and health authorities, in turn, are organizing themselves to enable the distribution of immunizers on a global scale, with a view to the possibility of successful research. It is this global and collective effort that will allow us to get out of this pandemic.

There is an extensive literature that addresses the emergence of health policies in modern societies. Sociologist Abram de Swaan developed important research in which he dealt with the production of collective goods in different countries in Europe and in the United States. Epidemics would have, in their findings, privileged spaces for elites to organize themselves in favor of the collectivization of services aimed at fighting the virus. The reasoning is simple: for fear of being affected by contamination, and consequently having damaged business and ultimately becoming ill, the various groups of elites come together financially and structurally to bring the solution to everyone, including, of course, their own. We are watching this happen in the world. In many, many decades of history, we have not seen so many groups, so many institutions and nations strive to find the immunizer that fights COVID-19.

Since it first appeared in the city of Wuhan, China, the COVID-19 virus has quickly become pandemic due to its transmission capacity. The virus traveled across the globe in less than four months, leaving a trail of problems in the health systems, economy, and politics of several nations. The virus has caused problems in almost all affected countries and the year 2020 has been a challenge of enormous proportions for national leaders who are looking for ways out to fight the pandemic. The main problems encountered were the sharp fall in the countries’ GDP, rising unemployment, growth in government spending, and historic pressure on public and private health systems. However, countries whose government responses to the pandemic were fast showed less damage and less severity than those with a slow response or who denied the severity of the virus. The latter not only made the crisis worse but much longer. Let’s look again at Brazil.

Brazil is among the first countries with the highest death toll. And it’s not over yet. Its GDP decreased by 10% and for the first time in history, Brazil has more than 50% of the formal and informal workforce unemployed. In addition, in almost six months of an uncontrolled pandemic, Brazil has reached the devastating mark of more than 132 thousand deaths. After months of average daily deaths of around a thousand people, only now is there a reduction compatible with the deceleration of contamination.

The unprecedented situation of COVID-19 in Brazil added to the speeches of public authorities such as the president and his vice president show a serious situation in the country, i.e. the disease itself is not the only obstacle to be overcome – there is a behavioral challenge to be surpassed. The discussion on vaccination deserves to be extended beyond the epidemiological and health dimensions, but also those related to social and cultural values. The Brazilian Republican Constitution itself says that the public entity is obliged to vaccinate the population: “Law No. 13.979, of 6/6/2020 Art. 3 For coping with the emergency (…) the authorities may adopt (…): III-determination of mandatory performance of: d) vaccination and other prophylactic measures ”. The law is correct because it establishes the protection of the collective over the individualistic impulses or political maneuvers. Political leaders should foster collective actions: freedom is only guaranteed with the exercise of collectivity.

(1) Editor’s Note: This article was previously published in Behavioural and Social Sciences at Nature Research, Sep, 17, 2020.

References

Amin AB, Bednarczyk RA, Ray CE, et al. Association of moral values with vaccine hesitancy. Nat Hum Behav. 2017;1(12):873-880.

Graham, J., Haidt, J., Koleva, S., Motyl, M., Iyer, R., Wojcik, S. P., & Ditto, P. H. Moral foundations theory: The pragmatic validity of moral pluralism. Advances in Experimental Social Psychology. 2013; 47: 55–130.

Swaan, Abram de. In Care Of The State. Health Care, Education And Welfare In Europe, And The USA In The Modern Era, Polity Press, 1988. 338 pp.

Valeria Palanza y Magda Cottet

Antes de marzo de 2020 y de que comenzara la expansión del coronavirus en Chile, en el país la mayor preocupación era el levantamiento iniciado en octubre de 2019 y la situación política y social que lo motivaba. La movilización había disminuido en intensidad durante los meses del verano austral, pero prometía volver con toda su fuerza en marzo. La capacidad del gobierno para hacer frente a desafíos de orden público había sido puesta a prueba con vehemencia muy recientemente, las cifras de aprobación habían alcanzado niveles por debajo del 10% en febrero (CADEM, 2020) y es indudable que el manejo que han tenido de la crisis no ha podido escapar a la mirada crítica por parte de una sociedad en la que se instaló una desconfianza generalizada hacia el presidente, su gabinete y los otros poderes del Estado.

El avance de la crisis sanitaria en Chile y la respuesta del gobierno y la sociedad a ésta no podrían comprenderse sin referencia al levantamiento social y político de fines de 2019 y la desconfianza generalizada de la sociedad chilena hacia el sistema político y sus instituciones. Una de las principales críticas a la gestión del gobierno ha sido la falta de transparencia, presente desde los inicios hasta el presente, problema que no es exclusivo de Chile, pero donde reviste especial peso debido al marcado descenso de confianza en el gobierno. Vinculado a lo mismo, la gestión de la crisis sanitaria también ha estado signada por la relativa ausencia del presidente Piñera, comparado con el protagonismo de otros primeros mandatarios de la región. Pero precisamente debido al momento político de fondo que vive Chile, que no se ha interrumpido por el paso del virus, es que la coyuntura ha marcado de facto un cambio en el locus del poder político y el marcado fortalecimiento del congreso, lo que se debe festejar en el contexto hiper-presidencialista de Chile.

El 3 de marzo se confirmó en el país la primera persona contagiada por el virus, el primer fallecimiento se produjo el 21 de marzo.  Desde entonces el país pasó de una reacción inicial oportuna, a un período de paulatino aumento de contagios (al 30 de abril el país registraba 16.023 contagios verificados y 227 fallecimientos) y cuestionamientos desoídos. Siguió una fase de caída libre que colocó a Chile durante semanas como el país con mayor cantidad de muertes normalizadas por población del mundo. En agosto el país vive una lenta pero cierta recuperación que se vive con cautela.

En una región donde los ejecutivos suelen concentrar prerrogativas en la figura del presidente, Chile sobresale por los amplios poderes impartidos por la Constitución al presidente para legislar y actuar de manera unilateral (Siavelis 1997, Alemán y Navia 2009). A pesar de esta concentración de poderes constitucionales, se ha extendido la noción de que la presidencia chilena ha utilizado con moderación sus atribuciones (Siavelis 2020, 2010), lo que también ha sido disputado señalando que la aparente moderación es resultado de una institucionalidad que restringe el rango de acción del legislativo al punto que el presidente no necesita salirse de su curso para resguardar sus preferencias (Palanza y Espinoza 2017).

La pandemia generada por el virus SARS-COV2 presenta un escenario propicio tanto para analizar de qué manera distintos países han hecho frente a la crisis sanitaria internacional como para observar el modus operandi de cada gobierno. Es lógico que en momentos de urgencia sanitaria las autoridades hagan uso de cuanta herramienta tengan a su alcance para dar soluciones rápidas a los desafíos especiales que enfrenta la población. Aún así, la capacidad de cada gobierno de sostener espacios de deliberación, procesar las opiniones de expertos y hacer frente a necesidades diagnosticadas en terreno son factores que aportan eficacia a esas decisiones, por lo que se repasarán brevemente las instancias utilizadas en Chile.

Así, en esta nota resumimos la línea de sucesos durante los meses de presencia del COVID-19 en Chile y analizamos las herramientas usadas por el gobierno de Chile para tomar medidas y hacer frente al riesgo sanitario. Analizamos en qué medida el congreso y otros actores políticos y sociales han participado de la respuesta que el gobierno ha generado. La nota argumenta que la crisis sanitaria, cuyo arribo a Chile se produjo en un contexto social saturado de desconfianza y acrimonia hacia el gobierno desde octubre, ha puesto al rojo vivo las confrontaciones políticas que ya venían decantando en el país en los últimos años, y que el levantamiento de fines del 2019 aceleró. Así, en retrospectiva resulta impactante la intervención que ha tenido el congreso, constitucionalmente limitado en sus funciones y hasta ahora relativamente pasivo frente a dicha limitación. Desde el congreso se han movilizado medidas urgentes que la presidencia no atinó a impulsar, dando testimonio, con sus actos, que las asambleas colectivas sí consiguen coordinar y hacer frente a desafíos presentados en emergencias nacionales.

Primera Etapa: Optimismo Desconectado

Ante el avance de la pandemia y las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el 18 de marzo el ejecutivo declaró el Estado de Catástrofe, uno de los cuatro estados de excepción que prevé la Constitución chilena para hacer frente a situaciones de conmoción pública. Los estados de excepción en Chile son regulados por la Ley Orgánica Constitucional de los Estados de Excepción, (aprobada en 1985, durante el gobierno de Pinochet). En esta oportunidad, la declaración se hizo por 90 días, permitiéndose que la ley sea renovada por igual tiempo, pero con aprobación del congreso, si subsisten las condiciones que dieron lugar a la declaración. El Estado de Catástrofe entró en vigencia el 19 de marzo.

La declaración del Estado de Catástrofe es importante por diversos motivos, ya que mediante esta declaración se establece la posibilidad de restringir reuniones en espacios públicos, además de medidas tendientes a asegurar la provisión de bienes y servicios básicos, establecer cuarentenas y toques de queda, y limitar el tránsito de personas. El Estado de Excepción Constitucional abrió las puertas para pedir a las Fuerzas Armadas su colaboración y la designación de Jefes de Defensa Nacional para asumir el mando de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública en las zonas respectivas. También, y de gran importancia, la declaración habilitó al Ejecutivo a decretar pagos no autorizados por ley hasta un monto equivalente al 2% del monto de gastos autorizados en la Ley de Presupuestos (artículo 32 inciso 20 de la Constitución), lo que cobra especial urgencia en una situación de urgencia sanitaria. De inmediato se estableció, el 22 de marzo, un toque de queda nocturno, medida que reavivó temores por el uso indebido de la fuerza pública que se produjo durante los levantamientos de octubre, aún cuando esta vez cumpliera el fin de evitar la propagación y evolución de la pandemia[1]. Asimismo, la reasignación de presupuesto fue usada, por ejemplo, en la Ley 21.225 que establece medidas para apoyar a las familias y a las micro, pequeñas y medianas empresas por el impacto del covid-19 en Chile, publicada el 2 de abril (e iniciada mediante proyecto del ejecutivo el 20 de marzo de 2020).

Desde el principio y hasta la fecha, la principal estrategia de Chile para hacer frente al contagio y expansión de la enfermedad en el país ha estado definida por una política de cuarentenas móviles, a través de la evaluación semanal de contagios y fallecimientos por comuna. Así, una semana después de haberse declarado el Estado de Catástrofe, el 25 de marzo, el Ministerio de Salud anunció que siete comunas de la Región Metropolitana de Santiago serían puestas en cuarentena. En un contexto como el señalado, en que la desconfianza atraviesa a la sociedad chilena, esta política enfocada en comunas pareció acentuar diferencias socioeconómicas preexistentes, y marcó un inicio turbulento para la implementación de la política.

De inmediato, el Congreso aprobó una enmienda a la constitución para permitir que el legislativo funcionara de manera remota. La enmienda introdujo la disposición transitoria 32ª que habilita al congreso a funcionar por medios telemáticos una vez declarada una cuarentena sanitaria o un estado de excepción constitucional que les impida sesionar, y mientras este impedimento subsista. El procedimiento telemático debe asegurar que el voto de los parlamentarios sea personal e indelegable, y permite “… sesionar, votar proyectos de ley y de reforma constitucional y ejercer sus facultades exclusivas.” Mediante el acuerdo de los comités que representen a dos tercios de los integrantes de cada cámara se pasó a funcionar de manera remota. De manera que las medidas propuestas por el gobierno han sido encaminadas al congreso para su aprobación mediante los canales legislativos regulares.

El paquete de medidas desarrollado por el gobierno no ha estado exento de controversia, en alguna medida por deficiencias y desaciertos comunicacionales propios de esta administración presidencial. La modalidad en que la cuarentena ha sido aplicada en Chile fue denominada por el entonces Ministro de Salud Jaime Mañalich como “estratégica y dinámica”, a diferencia de cuarentenas totales o “verticales” usadas en otros países. Desde que las primeras siete comunas fueron puestas en cuarentena a fines de marzo, diversas comunas han ingresado y salido de la cuarentena, algunas ingresando solo cierta porción de la comuna y otras reingresando después de un período de levantamiento de esta. Las cuarentenas fueron acompañadas por aduanas sanitarias desde las cuales se realizan controles de salud y de cumplimiento de la cuarentena.

En el inicio, aún cuando el Ministerio de Salud había señalado los factores tomados en cuenta a la hora de decidir el ingreso o egreso de una comuna a la cuarentena, fue duramente criticada la falta de transparencia en la comunicación del criterio usado, dado que no había sido explicitada la manera en que los factores tomados en cuenta incidían, ni cuáles eran las fuentes de los indicadores usados para el cálculo sobre el que se basa la decisión. Bajo el liderazgo del Ministro Mañalich, el Ministerio de Salud se demoró en poner el criterio por escrito, y en distintas oportunidades comunicó a la población cosas diversas e información difusa (La Tercera, 1-abr-20; La Segunda, 13-ago-20). En un primer momento, el Ministerio de Salud explicó que el criterio para decidir qué comunas entran a la cuarentena estaba dado por la tasa de contagio (aquellas que tuvieran 40 casos por 100 mil habitantes). Pronto se hizo evidente la existencia de comunas que cumplían ese criterio sin estar en cuarentena (Litoralpress, 10-abri-20). El 2 de abril la vocera de gobierno Karla Rubilar instaló mayores dudas cuando explicó que “no hay un solo criterio, es importante transmitir que es muy relevante saber cuánto es la cantidad de contagio por cantidad de habitantes en cada comuna, pero también tenemos que mirar la cantidad de contagios por kilómetro cuadrado de esa comuna” y a eso agregó un listado de variables: dónde están ubicados los contagios, su nivel de concentración al interior de una comuna, nivel de vulnerabilidad de la población, si hay adultos mayores o población migrante, o población flotante, variables geográficas como la accesibilidad de la localidad, y la capacidad de respuesta del sistema de salud en la localidad.

El cuestionamiento respondía a distintas líneas y no es independiente de la fuerte desconfianza instalada en una sociedad que muy recientemente se movilizó al punto de paralizar al país. Que entre las primeras siete comunas puestas en cuarentena (Independencia, Las Condes, La Reina, Lo Barnechea, Ñuñoa, Providencia y Vitacura) se encontraran las comunas más ricas del país, que coincidían con las de residencia de buena parte de la élite económica y política del país, avivó desconfianzas fruto del contexto político y social antes que de motivos técnicos asentados. A medida que avanzó el contagio en el país el ingreso y egreso de comunas a cuarentena fue diversificándose y disipando las dudas iniciales.

Aún así, los desaciertos del gobierno en los primeros tres meses permitían predecir lo que seguiría: el gobierno no declaró la cuarentena en la región completa de Santiago, el mayor centro urbano del país sino hasta el 15 de mayo, tras registrarse 2660 nuevos contagios (aumento del 60% de casos en un solo día) y tras llevar el país 10 días de alza sostenida de casos críticos (BBC, 14/Jun/20). Antes de eso, a fines de abril, el Ministerio había comenzado a gestar un retorno a una “nueva normalidad”, en señal de desconocimiento de la realidad de avance del virus en comunas con niveles importantes de hacinamiento, lo que debió ser una preocupación del gobierno desde temprano.

Los principales actores detrás de las duras críticas al accionar del gobierno han sido principalmente alcaldes y alcaldesas de todo el espectro político, incluido el del gobierno, y fuertemente el Colegio Médico. Desde temprano estos actores plantearon su disconformidad con el hermetismo con el que el gobierno tomaba decisiones para hacer frente a la pandemia. Para hacer frente a críticas provenientes de diversos sectores y con el objetivo expreso de incorporar opiniones de diversos actores a la toma de decisiones, el 22 de marzo el gobierno convocó a una Mesa Social, en la que además de contar con la presencia del Ejecutivo, se dio participación a asociaciones de municipalidades (Asociación Chilena de Municipalidades, Asociación de Municipios de Chile y Asociación de Municipios Rurales), a los rectores de algunas universidades importantes (Universidad de Chile, Universidad Católica y Universidad de Santiago de Chile), al Colegio Médico (representado por su presidenta, Izkia Siches), ex ministros de salud y a representantes de la Organización Mundial de la Salud en Chile. No obstante, el ejecutivo también se ocupó de recalcar el carácter consultivo de la mesa, resguardando la posibilidad de aceptar o no las recomendaciones, por lo que se ha mantenido una fuerte confrontación entre ediles, médicos-as y el presidente, al menos hasta el cambio de Gabinete que reemplazó al Ministro de Salud Mañalich por el actual Ministro Enrique Paris, cuya designación incluyó un guiño hacia sectores críticos, fundamentalmente el Colegio Médico, organismo que el nuevo ministro presidió por dos períodos entre 2011-2017.

Segunda Etapa: Caída Libre y Recambio

El cambio de gabinete que trajo al Ministro de Salud Paris al mando llegó en medio del peor momento vivido hasta ahora en términos de contagio y fallecimientos. El gráfico 1 muestra la evolución de nuevos casos por millón de personas, y el desarrollo excepcional de Chile en esta evolución. Durante los primeros 40 días de presencia del coronavirus en el país se podría decir que el aumento de contagios avanzó de manera relativamente moderada. Quizás allí estén las raíces del optimismo inicial, que cantó victoria de modo apresurado y promovió el retoro a la nueva normalidad. Entre los 45 y los 60 días de evolución del virus en el país se puede observar el despegue exponencial de los contagios. Esta tendencia creciente se mantuvo durante aproximadamente 30 días, con un lamentable saldo de muertes, y una aparente incapacidad del gobierno de hacer frente tanto a la crisis sanitaria en sí misma, como a la crisis económica desencadenada por la sanitaria. El gobierno no supo medir las consecuencias de la cuarentena en las posibilidades de las familias de hacer frente a sus necesidades básicas, y la imperiosa necesidad de quebrar la cuarentena como consecuencia. A esto se han referido oposición política y medios de comunicación como la desconexión del gobierno con la realidad de las personas de ingresos medios y bajos.

El plan ideado por el gobierno para hacer llegar alimentos a las familias por medio de cajas con alimentos empaquetadas y distribuidas de manera centralizada por la presidencia, constaba de tales fallas logísticas que el propio gobierno anunció que demoraría dos meses en completar la entrega a todos los hogares. Así, la crisis por la paralización de actividades desencadenó necesidades económicas y de subsistencia básica que inevitablemente retroalimentaron la crisis sanitaria, junto al cada vez mayor desgaste de un gobierno ya anémico.

Gráfico 1. Casos nuevos de COVID-19 confirmados por día,normalizados por población

Fuente: Gráfico producido por 91-divoc.com[2], datos de Johns Hopkins University CSSE al 16-08-2020.

Quién ha legislado, qué se ha decidido

Además de lo descrito hasta aquí, nos interesa analizar en esta nota en qué medida el ejecutivo ha hecho uso de la crisis sanitaria para concentrar poder legislativo. Ya mencionamos que para hacer frente a las restricciones de reunión y movilidad, el congreso reaccionó de manera oportuna y mediante iniciativa presentada en el Senado, enmendó la Constitución para hacer posible su funcionamiento por medios telemáticos, permitiendo que ambas cámaras comenzaran a sesionar de inmediato. Dado que a partir del 15 de marzo tomó pública prioridad para el gobierno la cuestión del coronavirus, a continuación analizamos la legislación que se aprobó desde esa fecha y hasta el 14 de agosto.

En medio de la quietud y desaciertos del ejecutivo, se produjo lo inesperado en el Chile post-Pinochet: la activación del Congreso como órgano legislador y la superación de trabas políticas y constitucionales que habían mantenido al congreso al margen de iniciativas de peso. Tras una actitud inicial más pasiva, a medida que avanzó la crisis sanitaria en varias oportunidades el congreso pudo forzar la mano legislativa del ejecutivo al impulsar leyes que el sistema no le permitía avanzar debido al impedimento que tiene el congreso para disponer gasto, por ejemplo. En esta coyuntura el congreso se animó a legislar lo que el ejecutivo no, y a alentar medidas que simplemente no tenían el apoyo del presidente, pero que en el contexto social y político reinante hubiera sido muy costoso pelear para un presidente debilitado como Piñera. El ejemplo por antonomasia que ilustra lo anterior es el proyecto convertido en ley por el cual se permitió el retiro voluntario del 10% de los fondos de pensiones privados. El proyecto implicó un desafío abierto al ejecutivo y sectores de la coalición de gobierno prestaron su apoyo a un proyecto de oposición por naturaleza, permitiendo su aprobación a prueba de vetos, y marcando un quiebre difícil de superar para la ya resquebrajada coalición de derecha.

Son treinta y seis las leyes publicadas en el período, diecisiete de iniciativa congresional y diecinueve de iniciativa del ejecutivo, todas de relevancia para la coyuntura planteada por la pandemia. De los proyectos iniciados por el ejecutivo, la mayoría fueron iniciados en el período en cuestión y aprobados con la colaboración del congreso con toda celeridad. Las excepciones, en términos de proyectos que venían desde antes y cuya aprobación fue impulsada, estuvieron dadas (a) por el proyecto que modificó el Código del Trabajo en materia de trabajo a distancia, que databa de 2018 y debió ser aprobado con urgencia dada la relevancia que impuso la crisis a esta modalidad de trabajo, y (b) el proyecto de portabilidad financiera. Entre los proyectos iniciados por legisladores, destaca uno que venía de antes de la pandemia: el proyecto de ley de enmienda a la constitución para garantizar la paridad de género en las candidaturas para la integración del órgano constituyente –proyecto que es heredero de las negociaciones surgidas a partir de la crisis social y política generada por el estallido de octubre de 2019. A este proyecto se suman otros íntimamente ligados al momento de efervescencia política y definición constitucional, como ser la calendarización de eventos ligados al plebiscito, la rebaja salarial de legisladores y otros cargos altos, y las limitaciones impuestas a la reelección de determinados cargos.

Aún así, la mayor parte de los proyectos fueron iniciados a partir de marzo de 2020 a raíz de la crisis, para hacer frente a los desafíos asociados a aspectos sanitarios y económicos. De modo interesante, y dado el impedimento constitucional que tiene el Poder Legislativo en Chile para generar gasto, los proyectos iniciados por legisladores versan mayormente en los primeros meses de la crisis sanitaria sobre temas de derechos políticos (paridad de género en el órgano constituyente y calendario electoral) y sobre asuntos de impacto cierto pero marginal en la población, como la propuesta de posponer el vencimiento de validez de los permisos de circulación de automóviles que ser renuevan en marzo todos los años –dado que el cumplimiento de la renovación se vio complicado por la logística propia del distanciamiento social. El cambio en esta tendencia marca, a nuestro modo de ver, el fin de una era política en Chile, marcada por el resguardo del consenso necesario para sostener un modelo heredado de Pinochet.

Los proyectos iniciados por el Ejecutivo versan sobre asuntos centrales a la estrategia del gobierno para hacer frente a los desafíos planteados por la pandemia, y como es de esperar, menos en cuidar del proceso de plebiscito que surgió precisamente como acuerdo entre partidos ante protestas contra la gestión de Piñera. Tanto el proyecto iniciado meses atrás para legislar el trabajo a distancia, como los proyectos de apoyo económico a familias, a trabajadores de bajos ingresos, a las micro, pequeñas y medianas empresas, y las medidas tendientes a disminuir la población carcelaria en el tramo etario más alto, fueron propuestas del ejecutivo, tramitadas haciendo uso de la atribución de la urgencia legislativa (que la presidencia puede imponer a cualquier proyecto de ley).

Así, vemos que aún con estado de catástrofe declarado y en medio de la mayor crisis sanitaria, agravada por el trasfondo de fuerte confrontación política y social, la presidencia se ha mantenido a raya de gobernar por decreto, fiel a sus prácticas habituales. De modo interesante, el gobierno chileno ha resguardado las prerrogativas del congreso, aún fortaleciéndolas.

Legados Institucionales de la Crisis 

Para dar cierre a este informe, quisiéramos destacar que si bien toda emergencia de salud pública requiere de la toma de decisiones rápidas, el caso de Chile ilustra que el congreso puede aportar al proceso y es capaz de deliberar y acordar medidas con la urgencia que las circunstancias requieren. Esta nota enfatiza que el coronavirus se hizo presente en Chile en medio de una crisis política profunda que impuso una agenda de reforma a las políticas sociales y a la constitución misma. El ánimo en las calles se encontraba enardecido por las consecuencias de décadas de políticas que sacaron a Chile de la pobreza pero dejaron un saldo de desigualdad que ha movilizado a la ciudadanía. Los levantamientos de octubre también dejaron al descubierto la inoperancia de las fuerzas policiales para garantizar la seguridad a la ciudadanía. El contexto de crisis económica que provoca la pandemia ejerce presión en el mismo ámbito que a fines de 2019 parecía no admitir más presiones, por lo que el desafío para el gobierno se ha visto multiplicado. A la preocupación por la situación sanitaria se suma la preocupación por el orden público y que el delicado equilibrio delineado pudiera romperse. Si bien las principales críticas al gobierno han sido formuladas por alcaldes y alcaldesas preocupados-as por la situación en sus comunas, el gobierno ha dirigido sus propios misiles a su oposición en el congreso y ha hecho uso de todas sus facultades legislativas para aportar, frenar o dirigir el debate, principalmente a nivel presupuestario, donde tempranamente se utilizó la facultad de hacer uso de un 2% presupuestario de manera unilateral y sin aprobación de otros órganos.

Es interesante observar que en este período las leyes aprobadas fueron iniciadas en partes iguales por el ejecutivo y el legislativo, lo que marca un cambio en la tendencia de predominio presidencial en la aprobación de leyes, sostenida desde los 90. Desde la reinstauración de la democracia en Chile, sólo un porcentaje menor de las leyes aprobadas, como máximo un tercio, solía ser iniciada por el congreso (Visconti, 2011). De la mano de los cambios que se vienen dando en el sistema político chileno, algunos de ellos plasmados en la reforma electoral de 2014, otros ocasionados por el ingreso de fuerzas nuevas al congreso como consecuencia de esa reforma, el congreso ha ido afirmando sus derechos políticos. El rol que desde el congreso han ocupado varios actores políticos a partir del levantamiento y durante la crisis sanitaria dan testimonio de este reajuste en el locus del poder.

Fuentes: www.bcn.cl/leychile/ y www.senado.cl

[1] A un mes de declarado el toque de queda, más de diez mil personas lo habrían infringido. Durante los primeros tres días tras su instauración se produjo la menor cantidad de infracciones, entre 212 y 248 casos. Posteriormente la cifra creció, llegando a superar en 5 oportunidades las 500 personas sólo durante el primer mes (El Mostrador, 17 de abril de 2020). Aún así, son pocos los casos de comportamiento inapropiado informados por los medios, aunque sí algunos han sido reportados (El Desconcierto, 19 de abril de 2020).

[2] Link directo con las opciones graficadas: https:–91-divoc.com-pages-covid-visualization-?chart=countries-normalized&highlight=Chile&show=25&y=both&scale=linear&data=cases-daily-7&data-source=jhu&xaxis=left#countries-normalized

Referencias

Gobierno de Chile. https:–www.gob.cl-noticias-gobierno-de-chile-decreta-nuevas-medidas-sanitarias-entre-las-que-se-cuentan-toque-de-queda-nacional-y-controles-mas-estrictos-de-desplazamiento-

Ley Chile.

https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=29824

https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1143580&idParte=0

Litoralpress. 10-04-20. https://www.litoralpress.cl/sitio/Prensa_Texto?LPKey=WUwy5lvcY0Nckibx%C3%9C5ZMOSZqV6S9i37HbljU/lmX9dM%C3%96

Ministerio de Salud, Gobierno de Chile.

https:–www.minsal.cl-ministro-de-salud-anuncio-cuarentena-total-para-siete-comunas-de-la-rm-

https:–www.minsal.cl-nuevo-coronavirus-2019-ncov-

EMOL. 8-may-20. https:–www.emol.com-noticias-Nacional-2020-05-08-985540-Minsal-cuatro-criterios-cuarentena.html

La Tercera. 1-abr-20. https://www.latercera.com/nacional/noticia/que-parametros-toma-en-cuenta-la-autoridad-para-decretar-una-cuarentena/GH56PTEVYFDEROJMZXBRET6Y3A/

BBC. 14-jun-20.  https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-53037469

Visconti, Giancarlo. 2011. “Comportamiento Diacrónico del Congreso en Chile: ¿Crecimiento o estancamiento de su influencia?”, Revista de Ciencia Política, 31(1), 91-115. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2011000100005

CADEM, 2020. Encuesta Plaza Pública No. 319, tercera semana de febrero https://www.cadem.cl/wp-content/uploads/2020/02/Track-PP-319-Febrero-S3-VF_Baja.pdf

El Mostrador. 17-abr-20. https:–www.elmostrador.cl-noticias-pais-2020-04-17-a-un-mes-del-inicio-del-toque-de-queda-nacional-carabineros-realiza-balance-mas-de-10-mil-personas-infringieron-la-medida-

Gobierno Digital, Gobierno de Chile. https:–cdn.digital.gob.cl-filer_public-d7-5e-d75e6460-0d18-4d50-9593-109d8ae8b7ef-declaracion_estado_de_catastrofe.pdf

El Desconcierto. 19-abr-20. https:–www.eldesconcierto.cl-2020-04-19-formalizan-a-seis-militares-por-apremios-ilegitimos-en-la-region-de-antofagasta-

Siavelis, P. 1997. “Executive-Legislative Relations in Post-Pinochet Chile: A Preliminary Assessment”, en Mainwaring, Scott y Matthew Shugart (eds.) Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press

Mainwaring, S. y M. Shugart. 1997. (eds.) Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press

Alemán, E. y P. Navia. 2009. Institutions and the legislative success of ‘strong’presidents: An analysis of government bills in Chile, The Journal of Legislative Studies, Vol 15 Issue 4, pp. 401-419

Palanza, V. y R. Espinoza. 2017. “El locus del Congreso en el sistema político chileno”, with Rodrigo Espinoza, in Juan Pablo Luna and Rodrigo Mardones (Eds.). La Columna Vertebral Fracturada: Revisitando Intermediarios Políticos en Chile. Santiago: RIL Editores

Siavelis, P. 2002. “Exaggerated presidentialism and moderate presidents: executive-legislative relations in Chile” Legislative Politics in Latin America No. 50, pp.79-113

Siavelis, P. 2010. President and congress in postauthoritarian Chile: Institutional constraints to democratic consolidation, Penn State Press

Daniel Chasquetti

Los exitosos resultados de Uruguay en el combate a la pandemia fueron ampliamente destacados por diferentes organizaciones multilaterales y por los medidos de prensa internacional. El secreto del buen desempeño reside en la combinación de tres factores cruciales: estructuras institucionales sólidas, una estrategia de gobierno flexible y una consistente cultura cívica.

La llegada del coronavirus coincidió con la asunción de un nuevo gobierno. Cinco meses antes, en noviembre de 2019, el candidato de centro derecha del Partido Nacional, Luis Lacalle Pou, consiguió una apretada victoria en la segunda vuelta presidencial, generando la primera alternancia de partidos en el gobierno en quince años. El nuevo presidente diseñó un gobierno de coalición con el apoyo de cinco partidos que brindan una holgada mayoría legislativa en ambas cámaras. Si bien Uruguay no estaba inmerso en una crisis económica, el nuevo gobierno debía enfrentar algunos problemas serios como el estancamiento de su economía, la creciente inseguridad ciudadana, un déficit fiscal del 5% del PIB y un desempleo del 10%.

Cuando las nuevas autoridades comenzaban a asumir sus funciones, se conocieron los primeros cuatro casos de coronavirus en el país. Este suceso alteró la estrategia del gobierno de coalición y también la actitud del principal partido de oposición, el hasta ahora gobernante, Frente Amplio. A partir del 13 de marzo, el presidente impulsó una serie de medidas excepcionales que con el transcurso del tiempo darían muy buenos resultados. El gobierno tomó decisiones rápidas y drásticas que contaron con un amplio apoyo del sistema político y un acatamiento generalizado de una ciudadanía informada. En este texto se describe la forma en cómo Uruguay enfrentó al coronavirus en el primer semestre de 2020. En el primer apartado se repasa brevemente las fortalezas institucionales del país. En el segundo se describe la estrategia impulsada por el Presidente Lacalle Pou. En el tercero se muestra cómo evolucionó la pandemia y cómo el país comenzó a retornar a la normalidad. En el último apartado se reflexiona sobre los desafíos futuros.

Las fortalezas institucionales de Uruguay

El gobierno uruguayo enfrentó a la pandemia apoyado en un marco institucional sólido. La democracia uruguaya cuenta con tres características principales: i) un régimen presidencial atenuado; ii) un sistema de partidos institucionalizado; y iii) una cultura cívica profundamente arraigada en la población. El presidente cuenta con poderes institucionales moderados, los ministros son responsables ante el Parlamento y los gobiernos departamentales cuentan con ciertos grados de autonomía. El Parlamento es una institución central en los procesos de gobierno ya que la aprobación de leyes es la única forma de modificar la orientación de las políticas públicas. Los partidos políticos presentan organizaciones extendidas en todo el país, con fracciones internas bien organizadas y liderazgos políticos de prestigio. La sociedad civil cuenta con importantes niveles de integración y sus organizaciones (sindicatos, gremios, cámaras, asociaciones) cumplen adecuadamente con las funciones típicas de la intermediación[1].

El Estado uruguayo ejerce el monopolio de la fuerza en todo el territorio del país, desempeña funciones importantes en la economía (teléfonos, energía, aguas, servicios bancarios, seguros, etc.) y desarrolla políticas sociales en múltiples áreas (salud, educación, pensiones, seguros de desempleo, etc.). El Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) es un estructura poderosa, integrada por la Administración de Servicios de Salud del Estado (hospitales públicos), las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (mutualistas y hospitales privados), el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y la Junta Nacional Administradora del Sistema de Salud. Los empleadores y trabajadores pagan una alícuota al FONASA y los prestadores públicos y privados reciben una monto o cápita por cada persona que atienden[2]. El SNIS atiende al 90% de la población e insume una inversión de casi 6 puntos porcentuales del PBI (22% del presupuesto nacional). El resto de los ciudadanos cuentan con atención médica específica (militares y policía) o con seguros privados integrales diseñados para sectores de ingresos altos[3].

Otra institución relevante de las políticas sociales es el Banco de Previsión Social, encargado del pago de las jubilaciones y pensiones y de otras prestaciones relevantes como el seguro de desempleo o las asignaciones familiares[4]. Finalmente, debe mencionarse al Ministerio de Desarrollo Social, encargado de un conjunto de programas focalizados en la población más vulnerable. Al momento de la llegada de la pandemia, con un detallado mapeo de los sectores informales de la ciudadanía y con capacidad de brindar una atención básica de supervivencia[5].

El Estado uruguayo también cuenta con importantes capacidades en materia tecnológica. La empresa estatal ANTEL conecta a internet al 85% de las familias, de los cuales tres cuartas partes cuenta con fibra óptica en sus hogares[6]. Asimismo, el Plan de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea (Plan Ceibal)[7], desarrollado desde 2005 a partir de la iniciativa One Laptop per Child, funciona como una plataforma educativa que provee un conjunto de programa y recursos educativos para la enseñanza y el aprendizaje. Los avances en conectividad también permitieron un fuerte desarrollo de medios de pago electrónicos a partir de la inclusión financiera de la población formal[8].

Finalmente, Uruguay contaba a comienzos de 2020 con una sociedad integrada, con bajos niveles de pobreza (9% de los hogares) e importantes niveles de igualdad (los más altos en América Latina)..

Estas estructuras políticas y sociales, desarrolladas y potenciadas durante los últimos quince años, permitieron al nuevo gobierno adoptar decisiones críticas sin generar situaciones de tensión o protesta social. El confinamiento podía funcionar mejor cuando la mayor parte de la población tiene resuelto el ingreso monetario, la cobertura en salud es adecuada, funciona perfectamente la conectividad a internet y los  cursos educativos a distancia pueden ser impartidos sin mayores inconvenientes.

La estrategia de Lacalle Pou, la actitud de la oposición y la respuesta ciudadana

El 1º de marzo de 2020, el nuevo presidente tomó posesión del cargo, designando un gabinete de coalición que le garantizaba una mayoría legislativa en ambas cámaras. El programa del nuevo gobierno estaba orientado a reactivar la economía, corregir algunos indicadores macroeconómicos y enfrentar decididamente la creciente inseguridad que vive el país. El gobierno había diseñado un proyecto de ley de tipo ómnibus -con más de 500 artículos que modificaban unas 30 políticas públicas-, que sería enviado al Parlamento a finales de marzo, bajo el procedimiento constitucional de la urgente consideración (con un plazo de 90 días).

Sin embargo, el normal desarrollo de los acontecimientos se vio alterado el viernes 13 de marzo por la aparición de los cuatro primeros casos de Covid19. Esa misma noche, el presidente Lacalle Pou realizó una conferencia de prensa con el objetivo de declarar  el estado de emergencia sanitaria nacional a causa de la pandemia. Las medidas implementadas por el gobierno esa misma noche fueron contundentes. Se suspendieron todos los espectáculos públicos, se cerraron los centros turísticos, se solicitó a las autoridades departamentales la cancelación de todas las actividades que generaran aglomeraciones y se estableció el asilamiento por un período de catorce días de las personas afectadas por el virus o que presentaran síntomas asociados. También se suspendieron los vuelos internacionales, se cerraron los aeropuertos y se prohibió el desembarco de cruceros y buques comerciales de zonas de alto riesgo; y se prohibió el ingreso al país de toda persona proveniente de la República Argentina (Decretos 93/2020, 94/2020 y 100/2020)[9]. Un decreto del lunes 16 de marzo (101/2020) suspendió por quince días los cursos regulares en todos los niveles de enseñanza pública y privada. Vencido ese plazo, el gobierno suspendió las clases por tiempo indeterminado. Otro decreto del 23 de marzo (103/2020) prohibió el ingreso de ciudadanos brasileños y estableció procedimientos para la gestión de la pandemia en las ciudades binacionales de frontera. Finalmente, un decreto del 25 de marzo (109/2020) permitió a los trabajadores mayores de 65 años permanecer en sus hogares hasta el 31 de julio, percibiendo su salario si podían realizar teletrabajo o en caso contrario, un seguro de desempelo.

A fines de marzo, el Poder Ejecutivo envió al Parlamento un proyecto de ley que creaba el Fondo COVID-19 destinado a solventar las políticas de protección social, las erogaciones extras del Sistema Integrado de Salud, las actividades del Sistema Nacional de Emergencias y las prestaciones extras por seguro de desempleo. El Fondo se formó con las utilidades del 2019 del Banco República y de la Corporación Nacional para el Desarrollo; con las donaciones de dinero que pudieran realizar personas o empresas, y con los préstamos de organismos internacionales y multilaterales de crédito que el país tomaría. El proyecto también creaba el “Impuesto Emergencia Sanitaria COVID-19″, que gravaba con tasas de entre un 5% y un 20% a los salarios de los altos servidores del Estado, gobiernos departamentales, entes autónomos y servicios descentralizados. El impuesto fue aplicado durante dos meses y alcanzó a toda la clase política (presidente, ministros, parlamentarios y autoridades departamentales) y a las máximas autoridades de la burocracia pública (gerencias del Estado). Un segundo proyecto de ley enviado al Parlamento reconocía al COVID-19 como una enfermedad profesional de los trabajadores de la salud. Un tercero, establecía normas y procedimientos para la regulación e instrumentación de la telemedicina en todos los prestadores de salud. El Parlamento aprobó los tres proyectos por unanimidad en un plazo de ocho días en promedio.

Durante los primeros quince días de la pandemia, el gobierno realizó diez conferencias de prensa en el horario central de televisión con el fin de informar sobre la situación sanitaria y explicar las medidas que se iban adoptando. La comunicación del gobierno estuvo centrada en la figura del presidente quien una y otra vez exhortó a la población a “quedarse en casa” voluntariamente. Para el presidente, esa sería la forma en que los uruguayos ejercerían responsablemente su libertad individual en una situación crítica.

Otro acierto del gobierno consistió en crear a mediados del mes de abril el Grupo Asesor Científico Honorario (GACH), liderado por tres científicos de gran reputación en el país e integrado por más de un centenar de expertos en diversas disciplinas. Las pocas conferencias de prensa brindadas por los líderes del GACH generaron seguridad en la ciudadanía y un respaldo unánime a la estrategia del gobierno.

Si bien en los hechos, las políticas del gobierno suponían un cierre de la sociedad, algunos actores relevantes cuestionaron la estrategia. El menú de opciones que ofrecía el mundo en la primera quincena de marzo suponía imponer un lock-down como lo hacían España, Italia o Francia, o apostar al contagio de rebaño como lo hacían Suecia, Reino Unido o Estados Unidos. El Sindicato Médico del Uruguay, el ex presidente Tabaré Vázquez (reconocido oncólogo), la central sindical y algunos miembros del gabinete -entre ellos, el ministro de Salud Pública-, reclamaron al gobierno el establecimiento de una cuarentena total. Sin embargo, Lacalle Pou no cedió a las presiones. Creía que cuánto más intenso fuera el cierre, más difícil sería la recuperación de la normalidad y de la economía del país.

Pese a las diferencias iniciales, todo el sistema político se alineó con la estrategia del gobierno. La exhortación a quedarse en casa fue publicitada por casi todos los actores relevantes del sistema. El Parlamento nunca dejó de sesionar y durante los treinta días posteriores a la aparición de la pandemia se sancionaron nueve leyes relativas a la crisis en un tiempo record y con votos de todos los partidos. Además, los ministros involucrados directamente en la emergencia sanitaria no fueron convocados al Parlamento hasta entrado el mes junio. El número de pedidos de informes cursados por los parlamentarios en el primer mes de pandemia fue realmente bajo (23) en contraste con lo que ocurría en otros países (en Chile, por ejemplo, se cursaron en los primeros 30 días de la pandemia un total de 423 preguntas). Por tanto, el respaldo de la oposición permitió al gobierno trabajar con tranquilidad en el diseño e implementación de una política sanitaria centrada en la creación de protocolos, procedimientos de testeo y rastreo de casos.

El comportamiento de la ciudadanía es una de las piezas clave para comprender el exitoso puzle uruguayo. A comienzos de abril, los ciudadanos estaban informados, respetaban la pandemia, apoyaban al gobierno y consideraban responsable la conducta de la oposición. El Monitor de Grupo Radar muestra que a comienzos de abril, un 95% de los montevideanos se informaban al menos una vez al día sobre la marcha de la pandemia; un 90% tenía temor al contagio y un 85% estaba dispuesto a usar tapabocas en lugares públicos. Un 66% consideraban convenientes las medidas del gobierno y un 56% juzgaba como responsables la conducta de la oposición. A finales de julio, los informados se ubican en el 84%; los temerosos al contagio en un 77%; los dispuestos a usar tapaboca en el 88%; los que apoyaban las medidas del gobierno en un 67% y los que juzgan como responsable a la oposición, en un 52%[10]. Sin la actitud activa de la ciudadanía respecto a los riesgos del coronavirus y sin el apoyo explícito a la conducción del gobierno y al desempeño de la oposición, difícilmente Uruguay hubiese alcanzado resultados positivos en un período de tiempo tan breve.

La evolución de la pandemia y el lento regreso a la normalidad

Durante el primer mes de pandemia el aumento de casos tuvo un comportamiento lineal (ver gráfico 1). El brote inicial fue controlado mediante un rastreo exhaustivo de los contactos de las personas contagiadas. El número de test todavía era bajo (inferior a 500 diarios) pero la circulación de los ciudadanos era mínima. Según Google Uruguay[11], la asistencia a actividades recreativas se redujo en un 75% en la segunda quincena de marzo; las visitas a lugares públicos, un 79%; el uso del transporte público, un 71%; y la circulación en supermercados y tiendas de alimentos, un 45%.

A partir del mes de abril comenzaron a apreciarse los primeros resultados del confinamiento voluntario. El indicador más relevante para apreciar esto es el número de personas que cursaban la enfermedad. Entre el 4 de abril y el 18 de junio, la cifra de contagiados cayó de 302 a sólo 12 (ver gráfico 2). El número de personas fallecidas a fines de mayo apenas superaban las dos decenas y el número de test continuaba en aumento (ver gráfico 3).

Los resultados auspiciosos impulsaron al gobierno a iniciar el proceso de reapertura bajo estrictos protocolos de seguridad. El primer paso se dio el 22 de abril con el retorno de las clases presenciales en las escuelas rurales del interior del país. En las ciudades, el retorno de las escuelas y centros de educación secundaria se produjo en etapas durante el mes de junio. En la primera quincena de ese mes también reabrieron los grandes centros comerciales, bares, restaurantes e iglesias. Durante el mes de julio, el gobierno continuó aprobando protocolos de reapertura en diferentes áreas de la actividad económica y social. A comienzos de agosto, regresaron los teatros, museos y espectáculos deportivos.

No obstante, el proceso de retorno a la normalidad se extendió más de lo previsto debido a la aparición de nuevos brotes del virus, casi siempre asociados con las ciudades fronterizas con Brasil. Por esa razón, el gobierno uruguayo desarrolló un permanente vínculo con el gobierno de Bolsonaroa y sobre todo, con el gobernador del Estado de Río Grande do Sul, Eduardo Leite. A comienzos de junio, se desató un brote en la ciudad binacional de Rivera/Santana Do Livramento y a comienzos del mes de julio, se produjo otro brote en el departamento fronterizo de Treinta y Tres. Ambos vectores fueron controlados en dos semanas, pero apareció un tercer brote en un centro hospitalario de Montevideo (proveniente de Treinta y Tres) por lo que la curva de personas contagiadas comenzó a crecer nuevamente. Entre el 16 y el 29 de julio, el número de casos activos pasó de 61 a 235 (ver gráfico 2).

El control y desactivación de los brotes está asociado con dos factores relevantes: el desarrollo de fuertes capacidades de testeo y el establecimiento de la trazabilidad de los contagios. Ambos capacidades fueron desarrolladas plenamente por el gobierno uruguayo durante la pandemia. A fines del mes de marzo, la Agencia de Investigación e Innovación (ANII) financió el emprendimiento de un consorcio público-privado integrado por el Instituto Pasteur de Montevideo, la Universidad de la República y la empresa biotecnológica ATGen con el objetivo de desarrollar kits de testeo nacionales. Para fines de abril, el consorcio ya había presentado los primeros 10.000 kits que permitió un  rápido aumento de las pruebas[12]. A mediados de mayo, Uruguay podía hacer algo más de mil testeos diarios y en el mes de julio esa cifra se había duplicado (ver gráfico 4). La relación test/contagio de Uruguay se encuentra en la actualidad en niveles similares a los de países como Canadá, Australia o Alemania (135 test por contagio).  Por otra parte, el Ministerio de Salud Pública realizó una fuerte inversión en la creación de call-centers para desarrollar el rastreo de contactos de las personas contagiadas y para realizar el seguimiento de las personas que hacen cuarentena. Se estima que más de un centenar de funcionarios del ministerio desarrollaban esa función a finales del mes de julio.

Los nuevos problemas de la nueva normalidad

El escenario futuro (la nueva normalidad para el gobierno) debería presentar las características observadas durante el mes de julio: surgimiento de brotes en diferentes puntos del país -provenientes de las fronteras-, una respuesta rápida de la autoridad sanitaria y un nivel de contagio que no debería superar la línea los 500 casos activos.

Si esto es así, podría decirse que los problemas de Uruguay no parecen estar en la salud pública y sí en las consecuencias socio-económicas que dejará la pandemia. Las estimaciones del gobierno para 2020 son muy pesimistas: se registrará una caída de la economía superior al 3% del PIB, un aumento de la pobreza de más de cinco puntos (podría llegar al 15%), un aumento de la desigualdad (retroceso de 5 puntos en el índice Gini), una desocupación por encima del 14% y un déficit fiscal superior al 8% del PIB. Muchos analistas independientes creen que esa situación podría cambiar en el próximo año (debido al rebote) pero los escenarios más optimistas se apoyan en supuestos de difícil comprobación.

Visto en perspectiva, el gobierno no alteró sustancialmente las metas fiscales que anunciara el presidente el día de su asunción. Desde el inicio de la emergencia sanitaria, el equipo económico del gobierno intentó ahorrar recursos en virtud de un decreto presidencial aprobado antes de la aparición del virus (Decreto 90/2020), que restringía en un 15% el gasto presupuestal previsto para el año 2020. Exoneró de esa restricción a los ministerios vinculados al combate a la pandemia y a los centros de investigación que desarrollaban kits, pero mantuvo un control férreo del gasto público. El presidente envío en abril el proyecto de urgente consideración anunciado y el Parlamento lo aprobó con muchos cambios a finales de junio. El tratamiento parlamentario significó el fín de la fase de cooperación, el retorno del debate público y un enfrentamiento agudo entre el gobierno y la oposición. La pandemia parece no haber modificado las metas políticas de un gobierno liberal con fuerte vocación reformista.

La oposición ha criticado severamente esta perspectiva al entender que la austeridad enarbolada como un emblema por el presidente, provocará en el futuro dificultades mayores dadas las consecuencias de la pandemia. Propuso a cambio la creación de un salario mínimo transitorio para las personas con empleos no formales pero el gobierno prefirió mantener su política de transferencias focalizadas, concebida para circunstancias normales y heredada de la administración de izquierda. Los claroscuros de esta situación abren muchísimos interrogantes, atenúan los éxitos sanitarios y exigen mucha prudencia a quienes se arriesgan un pronóstico sobre el futuro próximo.

Uruguay resolvió con muy buena nota el desafío del coronavirus. Los factores que mejor explican ese resultado son sus fortalezas institucionales, la inteligente estrategia desarrollada por el gobierno y la sólida cultura cívica de la ciudadanía. Sin embargo, el futuro inmediato del país no luce tan claro porque tendrá materias pendientes como el desempleo, la pobreza o la desigualdad.

[1] Ver Chasquetti, Daniel & Daniel Buquet (2018). “Parliamentary style. Portfolio allocation in Uruguay (1967-2015)”, en Marcelo Camerlo, Cecilia Martínez Gallardo (eds.) Government Formation and Minister Turnover in Presidential Cabinets.  New York: Routledge. págs. 67-89

[2] Ver https://www.gub.uy/ministerio-salud-publica/sistema-nacional-integrado-salud (consultado el 23 de julio).

[3] Ver https://www.gub.uy/ministerio-salud-publica/sites/ministerio-salud-publica/files/documentos/publicaciones/Informe%20Cuentas%20de%20Salud%202016-2017.pdf (consultado el 23 de julio).

[4] Ver https://www.bps.gub.uy/10429/banco-de-prevision-social.html (consultado el 23 de julio).

[5] Ver http://observatoriosocial.mides.gub.uy/portal/ (consultado el 23 de julio).

[6] https://www.uruguayxxi.gub.uy/es/noticias/articulo/uruguay-una-revolucion-tecnologica-en-poco-mas-de-una-decada/ (consultado el 23 de julio).

[7] Ver https://www.ceibal.edu.uy/es

[8] Ver http://inclusionfinanciera.mef.gub.uy/18839/15/areas/fundamentos-del-programa-de-inclusion-financiera.html (consultado el 23 de julio).

[9] Para consultar los decretos presidenciales, ver https://www.presidencia.gub.uy/normativa/2020-2025/decretos (consultado el 14 de julio).

[10] http://www.gruporadar.com.uy/01/07-07-2020-coronatracking-uy-semana-13/?lang=en (consultado el 30 de julio).

[11] https://ladiaria.com.uy/coronavirus/articulo/2020/4/como-cambio-la-movilidad-en-uruguay-tras-los-primeros-casos-de-coronavirus-segun-los-datos-de-google/ (consultado el 30 de julio de 2020).

[12] En los siguientes meses, esos equipos de investigación realizaron otros aportes relevantes como el test que permite conocer el resultado en sólo 45 minutos, o la secuenciación del genoma del virus a los efectos de comprender cuáles son las cepas que afectan al país.

Jibrin Ibrahim

The disease, Covid-19, hit the world with a bang and one clear message. Neither ideology nor political system would determine the impact of the disease. Covid-19 is a litmus test for all governments on two issues – governance capacity and governmental empathy for citizens. We have seen good governance and effective measures as well as irresponsible governance leading to mass death and social crisis evolve differently in the United States, New Zealand, Burundi, Taiwan, United Kingdom, India, Brazil and Tanzania. The United States and United Kingdom are powerful and rich countries but their governments performed terribly on the COVID GOVERNANCE INDEX[1], both produced massive death and suffering not because they could not combat the disease as well as New Zealand, China and Singapore did. Covid-19 is a good assessment tool for good governance. COVID-19) is caused by a new strain of corona-virus (SARS-CoV-2) that has not been previously identified in humans and is therefore a real new test. It was first reported to WHO on the 31st of December, 2019 in Wuhan, China.[2]

Nigeria recorded its first COVID-19 case on 27^th February, 2020 so it had a reasonable period of time to prepare itself. It does not appear that the head start helped much. The point should be made that governing complex emergencies is always a tough challenge because Nigeria is a federal State with 36 federating States and one federal capital territory so there are 38 levels of governmental response in the country. At the topmost level, the Federal Government of Nigeria, the Executive established a Presidential Task Force on COVID-19 to coordinate the national response. The Task Force is led by the most senior officer in Government, the Secretary of the Government of the Federation (SGF). The members are the Ministers of Health, Foreign Affairs, Interior, Aviation, Humanitarian Affairs Disaster Management and Social Development, Education, Information and Environment. Other members are the Department of State Security, the National Centre for Disease Control (NCDC) and World Health Organization (WHO) representative in Nigeria. There is also a National Coordinator for Coronavirus control with responsibility for ensuring cohesion and efficiency in the roles by the different agencies (Thisday Newspaper, 17 March 2010).

At the centre of the response mechanism is the NCDC-led national COVID-19 Emergency Operations Centre (EOC) to coordinate the national public health response. The NCDC from the very beginning launched an advocacy campaign #TakeResponsibility. This is a call to all Nigerians and residents in the country to join forces and be proactive in taking greater individual and collective responsibility in preventing and controlling the spread of COVID-19 in Nigeria. Across the 36 states and the Federal Capital Territory, preparedness and response activities are coordinated through State Task Forces structured in a similar way to the Federal body. State Governors and Health Commissioners have responsibility for the operations of their task forces. They provide responsive measures, including management, drug and food assistance to victims of the Pandemic and the general public.

In Nigeria, there was a very slow start to the response of governments to the pandemic, both at the federal and state levels. The Federal Government appeared shocked at the emergence of the index case and immediately announced the suspension of executive committee meetings. This means the government stopped meeting at the crucial time that it needed to meet even more frequently than the weekly routine to plan its strategy of combat against the pandemic. The result was that while Nigeria’s index case emerged on 27^th February, the first Federal Executive Council meeting (held virtually) did not take place until 13^th May so the Executive Council did not meet for over two months. President Muhammadu Buhari’s first address to the Nation on the Coronavirus crisis was on March 29^th 2020, over a month after the index case emerged. Clearly, the Federal Executive was slow to act and appeared overwhelmed by the pandemic’s emergence. Some States, such as Lagos and Kaduna, exhibited much quicker response and greater capability and professionalism in dealing with the crisis and have been able to mobilize resources within a short span of time to put effective structures on ground and also address some of the humanitarian needs of their people.[3]

Within weeks after the index case, there was a proliferation in the number of confirmed cases in the country. The growth was mainly related to people returning to Nigeria from countries with serious COVID-19 out breaks. A number of State governments started taking measures to curtail the outbreak of the pandemic. These measures include the closure of all schools, closure of state boundaries to prevent inter-state travel and the banning of congregational prayers in churches and mosques. All governments launched a campaign to promote social distancing and all social activities such as weddings, going to cinema houses, clubs and beer parlors were prohibited. A mandatory stay at home order was also declared in some states. At the Federal level, the Federal Ministry of Education ordered the closure of all tertiary, secondary and primary schools nationwide. The Presidential Task Force announced the suspension of all flights coming into the country from 15 countries where the COVID-19 pandemic was most pronounced. The Federal Executive through President Muhammadu Buhari, in his first Address to the Nation on the Coronavirus crisis on March 29^th 2020, ordered residents of Lagos state, Ogun State and Abuja, the Federal Capital Territory (FCT), to stay at home for an initial period of 14 days with effect from 11pm on Monday 30^th March 2020. The order exempted hospitals and all related medical establishments as well as organizations in healthcare related manufacturing and distribution.[4] The President said the containment period was to provide the time to identify, trace, and isolate all individuals that have come in contact with confirmed cases of COVID-19.[5] There were no uniform measures taken for the whole country. The Presidential address also announced that all airports, land and seaports were also to be closed. Shortly afterwards restrictions were placed on domestic flights and inter-state vehicular movements. This was intended towards the management of the spread of the pandemic.

According to the Information Minister who reinforced what the President said in his earlier broadcast, the strategy of the Task Force was to curtail the virus through adopting the: “Trace, Test, Isolate and Treat”, method. “We are tracing people who came from countries with high prevalence of COVID -19 and those who have come into contact with them”. He said that those they contacted to monitor their health status, “if you have not developed any symptoms within the 14 days of your arrival into the country or coming into contact with some body that has it, we will let you go”[6].

To comprehensively address the attendant economic consequences that came with the above measures, President Buhari also set up another Committee on the 9^th of March 2020, under the Chairperson of the Minister of Finance, Budget and National Planning, the Minister of State of Budget and National Planning, the Minister of State of Petroleum Resources, the Governor of the Central Bank of Nigeria and the Group Managing Director of the Nigeria National Petroleum Corporation (NNPC), as members, to recommend fiscal measures to address the economic disruptions occasioned by the COVID-19 Crisis. The Chairperson of the Committee in a Press Statement on the 6^th April 2020, stated that Mr. President had approved a number of fiscal stimulus packages to address the health and economic challenges posed by the Pandemic. The measures include the establishment of a N500 billion COVID-19 Crisis Intervention Fund. The Finance Minister also announced the Government would approach the International Monetary Fund(IMF), the World Bank and the African Development Bank to raise some $7billion Dollars loan under these institutions rapid Financing Instrument (RFI), to finance the economic Stimulus Package.[7] The presidential measure stopping movements in Lagos, Ogun and the Federal Capital Territory came into effect on Monday, 30th March 2020 and lasted in a strict form for five weeks before it was softened from May 4. On April 27th, 2020, Nigeria’s President, Muhammadu Buhari declared an overnight curfew from 8 pm to 6 am across the country, as part of new measures to contain the spread of the COVID-19. This comes along with the phased and gradual easing of lockdown measures in FCT, Lagos, and Ogun States, which took effect from Saturday, 2nd May 2020, at 9am.[8] The restrictions on movement appeared to have had limited impact because carriers of the disease had travelled to many States of the country already and they were simply locked into the States that had travelled to.

The Spread of the Covid-19 across States

As shown in the table below, the NCDC has recorded confirmed cases of 19,808 cases across the country with Lagos State recording 8407 cases; FCT 1549 and Kano 1184. These three States[9] represent 56% of the entire cases in Nigeria. Attention has been given to the response by the executive in the States as follows:

Source: Compiled from numbers published daily by the Nigeria Centre for Disease Control[10]

Lagos State

Throughout the pandemic, Lagos has been by far the most affected State as shown in the figure above. The lockdown in Lagos State, the commercial hub of Nigeria, began on the 30 March, and lasted in its initial state for five weeks. The same was done in Ogun State and the Federal Capital Territory (Abuja), being, at the time, the three areas with the majority of cases. On 4 May, the restrictions were eased essentially on economic grounds. President Buhari had noted that, as a result of the strict lockdown, “Citizens have lost their means of livelihood. Many businesses have shut down.” Thus, the Federal Government deemed it necessary to open the economy. These updated measures now allow people to move around more, but a curfew is in place from 10pm to 4am, and everyone must wear a face mask in public.

– Offices are allowed to be open, but they must shut by 3pm.

– Restaurants are also allowed to open but pick-up and delivery services are strongly advised.

– Commercial buses must reduce the number of passengers on-board.

However, the ban on large gatherings (social and religious) remains, with Governor Sanwo-Olu saying: “All places of worship are to remain closed to congregational services until further notice. This prohibition applies also to religious gatherings that may be conducted in homes, such as communal Tarawih prayers, our house fellowships.” A ban on non-essential interstate passenger travel and the closure of schools, bars and cinemas, remains in effect.[11]

Federal Capital Territory

The Federal Capital Territory is the second most affected zone in the country. There has been 11pm to 4am curfew in the zone and the measures taken are largely the same as in Lagos State. The lockdown also began on 30 March, and was eased on the same day of 4 May. Face masks are mandatory in public and there is a ban on non-essential interstate travel. Businesses have been allowed to reopen provided they decontaminate their offices, are able to uphold social distancing, and provide hand sanitizers. While places of worship have been partially opened, schools have remained closed. Markets and Restaurants are allowed to operate too with same compliance measures enforced.[12]

Kano State

The situation in Kano State has been dramatic because the pandemic there was first noticed by journalists and observers who noted a sudden spike of what was initially called mysterious deaths in the capital city. Verbal autopsies carried out by some young doctors revealed that many of the people who died had symptom associated with Covid-19 which the State Government initially denied. The Federal Government then sent a delegation of medical personnel who confirmed that there was indeed widespread community transmission of the disease on-going. The Kano case revealed the reluctance of certain State Executives to accept evidence of the spread of Covid-19. In the case of Kano, there was inadequate preparation at the state level and control measures were ineffective. There was also lack of clear messaging to the citizens by the State government. Discordant tunes were also coming from some religious and community leaders, expressing doubts about the disease. The lockdown subsequently introduced by the State authorities and extended by the federal government was not vigorously enforced. There was seeming dissonance in the institutional framework for the coordination of the State COVID-19 control efforts, including crisis within the State Task Force after some of its members became infected. The only testing facility at the Aminu Kano Teaching Hospital (AKTH) at that time was temporarily closed after being contaminated and although additional testing centres have been opened, the testing capacity remains low. It was in this context that Kano stakeholders and community leaders came together to establish the citizen initiative – Kano Against COVID-19. Its objectives are to engage in advocacy and mobilization along the three tiers of government, within the community, the private sector, civil society and international partners, to combat the pandemic; identify the key problems and challenges that bedevil the efforts to curb the spread of COVID-19 in the State; develop an intervention logic and set of practices that will address the problems and challenges identified; and finally, develop a framework on how to engage collectively to contribute to a better strategy of curtailing and containing the spread of the virus in Kano.[13]

The Covid-19 pandemic has exposed the limits of Nigeria’s federal system. Most actions are taken by the Executives at the State level. In two of Nigeria’s States, Kogi and Cross Rivers, the governors have acted irresponsibly by declaring a priori that there will be no Covid-19 in the States. Both States have refused to allow significant testing, and live in denial of the disease. Action by the Federal Executive was slow and did not cover the country. The lockdown was very harsh as Nigeria is home to 100 million very poor people whose survival was based on daily work so hunger emerged as a major problem and the palliative measures taken by the governments did not reach a majority of the poor. Action on the pandemic has been focused on what the Executives have been doing as so far, neither the legislatures nor judiciary have taken any decisive action. The legislature (specifically the National Assembly) came close to becoming significant through its current attempt to pass into law, the Infectious Disease Bill which seeks to legalize the actions of government and the people in any future occurrence of pandemic such as the COVID-19. There has been massive opposition to the proposed law which was copy and paste from Singapore and is considered too draconian. There is very little possibility that it would be passed into law. The judiciary has played no role so far on the Covid-19 issue. On Thursday, 9^th July, Nigeria crossed the line of over 30,000 infections. As the country has a population of over 200 million, the contagion has not spread as widely as it has done in countries such as Brazil. This however cannot be attributed to the effectiveness of executive nor legislative action.

[1] There is no covid-19 governance index I am aware of I am simply talking about the observable impact of poor or good governance on outcomes.

[2]https://covid19.ncdc.gov.ng/faq/#:~:text=The%20Government%20of%20Nigeria%20has,campaign%20themed%20%23TakeResponsibility.

[3]https://opinion.premiumtimesng.com/2020/05/08/kano-against-covid-19-by-jibrin-ibrahim/

[4]www.premiumtimesng.com29/3/2020

[5]http://rosalux.sn/en/5146/

[6]Daily Trust Newspaper,11^th April, 2020

[7]https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwjhutm_pZPqAhXw0eAKHfY6D8gQFjACegQIBRAB&url=https%3A%2F%2Fstatehouse.gov.ng%2Fwp-content%2Fuploads%2F2020%2F04%2FHMFBNP-Final-Press-Statement-on-Responding-to-the-COVID-19-06.04.2020-v.7.docx-1.pdf&usg=AOvVaw1SGM05O8GNUod-XPimCUU3

[8]https://nairametrics.com/2020/06/21/covid-19-update-in-nigeria/

[9] Assuming FCT is a State of its own.

[10] https://flo.uri.sh/visualisation/1880738/embed?auto=1

[11]https://www.theafricareport.com/27773/coronavirus-nigerias-varied-responses-to-controlling-covid-19/

[12]ibid

[13]Ibid

Harry Brown Araúz

1.Panamá antes del Covid: crecimiento económico, desigualdad y exclusión política.

Como en el famoso cuento de Hans Christian Andersen, en el que la mirada inocente de un niño develó una vergonzosa situación que siendo evidente era absurdamente ignorada, la Covid-19, que nada tiene de inocente, ha llamado la atención sobre la desnudez de Panamá. En los últimos quince años, el pequeño país centroamericano ha tenido muy altas tasas de crecimiento económico -8,6% del año 2006, el 11,9% del 2007, 9,8% en el 2008 y 11,3% en el 2011- que lo convirtieron en el segundo país del mundo cuya economía más ha crecido. Entre los años 2010 y 2015 el Producto Interno Bruto del país creció 80,2%, lo que le valió para convertirse en el 2018 en país de renta alta.

Por otro lado, aunque la pobreza fue reducida en dieciocho puntos en el periodo que va del 2006 al 2017, ubicándola en 20,7%, lo cual mejora el promedio latinoamericano de 27%, Panamá es el sexto país con mayor desigualdad de ingresos del mundo y el cuarto en América Latina, superado en la región solamente por Honduras, Colombia y Brasil. Además de los ingresos, la desigualdad en Panamá se expresa de distintas formas como, por ejemplo, que  haya quince años de diferencia entre las esperanzas de vida de los más ricos y los más pobres y que la participación de los salarios en el PIB pasó del 46,1% al 30,3% de 2004 a 2017.

La desigualdad en Panamá tiene un correlato político. El sistema electoral panameño, aunque es formalmente proporcional, tiene un diseño que lo hace extraordinariamente mayoritario y excluyente. Además, la exclusión ha sido profundizada gracias a un modelo de financiamiento electoral privado que hasta el 2019 fue opaco e ilimitado. Básicamente, la población se ha relacionado con este sistema político excluyente a través de eficientes redes clientelares que consiguen sacar a votar masivamente a la ciudadanía cada cinco años. Esto, más una administración pública centralizada y poco transparente, sostienen el excluyente modelo económico panameño.

2. La gestión de la pandemia y el peso de las “condiciones preexistentes”

En el contexto descrito llegó la pandemia a Panamá. Cuando el 9 de marzo fue detectado el primer caso y el 13 fue declarado el “estado de emergencia”, el optimismo del país que crece y el reconocimiento internacional por una buena gestión^[1] se reflejaron en la opinión pública, formando un sexteto virtuoso que incluía cuatro instituciones públicas (véase gráfico 1).

No obstante, a partir de la duodécima semana los relativamente buenos resultados parciales cedieron a un espectacular aumento de los contagios, que durante la decimosexta semana de gestión pandémica ubicó al país como el segundo en América Latina por millón de habitantes con más casos de coronavirus, después de Chile, y el sexto en muertes (véase gráfica 2). ¿Por qué?

Las respuestas son múltiples y seguramente serían complejas. Pasada la pandemia se sabrá con mayor certeza, pero las encuestas del CIEPS podrían aproximarse a la respuesta de la población. En marzo la población entendió la pandemia como un problema social y no solamente de sanidad, como lo refleja que la desigualdad haya sido el problema más seleccionado y que la salud haya sido el quinto (véase gráfica 3). Además, la mayoría de la ciudadanía (43.9%) dijo que las “condiciones laborales y sociales” eran la principal razón para que no se cumpliera el distanciamiento social. Muy posiblemente, esta opinión mayoritaria tiene en cuenta que el 45% de las personas que trabajan en Panamá lo hacen informalmente y que la ayuda de 80 dólares otorgada a las familias fue reportada como la más baja de toda Latinoamérica.

      Fuente: CIEPS, 2020

Quizás las dificultades para mantener andando el año lectivo de manera virtual han sido el mejor ejemplo de cómo la pandemia exacerbó todas las desigualdades de ingresos, digital y de acceso al poder. El 85% de los estudiantes panameños asisten a escuelas públicas y solamente el 30% de ellos poseen computadoras. Así, se continuó con el año escolar, aunque en el ámbito privado la situación no fuera mucho mejor, ya que solamente 4% de las escuelas privadas contaban con plataformas virtuales suficientemente robustas.

La luna de miel fue corta. Presumiblemente, el punto de quiebre fue la denuncia de posibles actos de corrupción en la compra de ventiladores y la construcción de un hospital modular con cien camas, ambas adquisiciones para el tratamiento de pacientes de coronavirus. La sensibilidad de la ciudadanía panameña sobre la corrupción no es nueva en Panamá. En la encuesta de ciudadanía y derechos realizada por el CIEPS en octubre del 2019, la corrupción fue seleccionada por las personas entrevistadas como el segundo problema más importante del país. En la encuesta sobre el coronavirus de marzo, durante la luna de miel, la preocupación se mantuvo medio agazapada y ocupó el segundo lugar, pero en junio el aumento de casi nueve puntos porcentuales colocó a la corrupción como el principal problema del país durante la pandemia (véase gráfica 3).

3. La moratoria: resumen de los intereses en juego y su expresión institucional 

Las tensiones producidas por la pandemia, las características de los actores, su capacidad de instalar relatos y las particularidades de la arena institucional se resumieron en la disputa por una moratoria bancaria a sus deudores. Durante los meses de marzo y abril fue discutido en la Asamblea Nacional el proyecto 287 Que establece medidas económicas y financieras para contrarrestar los efectos del coronavirus, con el que se buscaba suspender por noventa días prorrogables las obligaciones tributarias y financieras de los particulares con instituciones públicas y privadas, escuelas privadas y proveedores de energía eléctrica, telefonía y agua.

Los defensores de uno de los principales actores involucrados marcaron la cancha y se posicionaron recurriendo a narrativas librecambistas que advertían sobre los peligros de la intervención estatal en las actividades bancarias. Por su parte, desde la Asamblea Nacional la retórica utilizada intentó caracterizar a los bancos como antagonistas de la población y su avaricia como fuente de las dificultades de la población para afrontar los rigores de la pandemia. La Superintendencia de Bancos coincidió con los argumentos del sector privado.

Las tensiones existentes llevaron a especular con que la breve suspensión de actividades en la Asamblea Nacional por la detección de casos de coronavirus, a finales de marzo, obedecía a intentos del órgano ejecutivo de anular el rol del órgano legislativo durante la pandemia. El presidente Cortizo dio instrucciones para reabrir la Asamblea, así que las sospechas quedaron rápida y claramente neutralizadas. Asimismo, la declaración del “estado de emergencia”, en lugar del “estado de urgencia”, que habría obligado al órgano ejecutivo a comparecer ante la Asamblea Nacional cada diez días, también ha sido interpretada como una treta para evitar el control político de este órgano. Cabe aclarar que el órgano ejecutivo goza de mayoría absoluta, pero que las bancadas del órgano legislativo panameño son poco disciplinadas.

A inicios de mayo, el órgano ejecutivo anunció que vetaba el proyecto de ley, escenificó un acuerdo no vinculante con los bancos que ampliaría la moratoria voluntaria hasta el 31 de diciembre. Ese mismo día anunció que habría sesiones extraordinarias de la Asamblea Nacional para discutir el veto.  A mediados del mes de junio en sesiones extraordinarias de tres días, la Asamblea Nacional aprobó modificaciones al proyecto 287, otorgando una moratoria hasta el 31 de diciembre. Hasta el momento, el órgano ejecutivo no ha sancionado el proyecto de ley aprobado en el órgano legislativo.

Una de las primeras preguntas que se hicieron las politólogas y politólogos, buscando entender la coyuntura, fue qué tipo de regímenes políticos han estado gestionando mejor la pandemia. Es una pregunta pertinente que ha generado y continuará generando innumerables reflexiones. Alternativamente, podría ser útil indagar si las “condiciones preexistentes” -apropiándonos del término utilizado por la medicina para referirse a condiciones de salud previas que podrían aumentar el impacto del virus sobre el cuerpo- de los países definen el éxito en la gestión de la pandemia. Por ejemplo, la respuesta a la pandemia en Nicaragua ha estado marcada por el conflicto abierto desde el 2018 y la naturaleza sultanista del régimen político, en El Salvador por las fricciones del presidente Bukele con los otros órganos del Estado debido al estilo de su liderazgo, en Costa Rica por la existencia de un pequeño aunque disminuido estado de bienestar y a una arraigada cultura cívica. La principal y más general condición previa en Panamá parece ser la descrita rápidamente en este texto, las distintas caras políticas, sociales y económicas de la lacerante desigualdad en un país rico. Como se ha visto, la población es consciente del problema, por lo que en el escenario posible más optimista se esperaría que el aviso de desnudez propicie un necesario y postergado debate sobre las maneras de superar este problema.

^[1] A finales de marzo, la organización de las Naciones Unidas resaltó la gestión hecha como ejemplar por “haber respondido de forma agresiva y eficaz al coronavirus y haber logrado frenar la pandemia” y “haber ido siempre un paso por delante”

Sophia Moestrup

At the outset of the coronavirus pandemic, there was widespread concern that Sub-Saharan Africa’s weak health care systems would not withstand the onslaught of sickened patients. Observers also worried that fragile democratic systems would be no match for authoritarian temptations and that emergency measures would enable executive excesses and overstay in office.

So what has the impact of the pandemic been to date, on Africa, in terms of health outcomes, emergency power excesses and elections? As discussed in the following, the coronavirus has so far affected the continent less than other parts of the globe, and divergent trends have emerged in terms of the impact of emergency measures on political processes and elections.

Health outcomes

About 17% of the global population lives in Africa, but as of early July the continent had registered only 4% of total cases of COVID-19 in the world, and only 2% of global deaths from the disease [see daily updated statistics from Worldometers]. While these figures could reflect underreporting due to limited testing capabilities, they are also likely the result of fewer imported cases and earlier government action. Most African countries moved swiftly to introduce travel bans, restrictive measures on internal movement and bans on large social gatherings. Africa also has a younger population and prior experience fighting infectious diseases such as Ebola.

The WHO has, however, recently expressed concerns that the disease is spreading beyond capital cities, and there has been a rapid increase in case numbers across the continent since  late May. South Africa has been by far the most affected country in Sub-saharan Africa (with over 215,000 cases as of July 7), followed by Nigeria (30,000) and Ghana (22,000) in West Africa, and Cameroon (15,000) in the Central Africa region.

Use and abuse of emergency powers

Crisis responses across the continent have mirrored measures adopted by Europe, the US and other countries: states of emergency, lockdowns and curfews, border closures and limitations on internal travel, bans on gatherings and suspension of public events, in addition to business and school closures.

The widespread adoption of emergency measures has raised concerns about the erosion of democratic fundamentals such as freedom of speech and assembly. Recent research published by the V-Dem Institute based on data preceding the pandemic has found that “democracies are 75 percent more likely to erode under a state of emergency than without.” The paper calls on observers to “scrutinize the intent of the leader” declaring the emergency as it may represent an “opportunity structure” for a budding autocrat already intent on dismantling democratic institutions (p.20). So in other words, it is how emergency declarations are used that matters. That is true in Africa as well as in Europe and elsewhere.

So what are some emerging trends in Africa in terms of use and abuse of emergency provisions?

Leaders in some autocracies — countries classified as “not free” by Freedom House (FH) — like Uganda and Zimbabwe, have indeed abused COVID-19 emergency powers and sought to limit accountability for their management of the crisis. For example, authorities in Uganda have targeted LGBT persons, arrested for violating physical distancing regulations, and retained opposition MPs and others demonstrating against the government’s approach to handling the virus. In Zimbabwe, three female opposition activists arrested for leading a protest against draconian lockdown measures disappeared while in police custody and were allegedly tortured and sexually abused. Governments in Uganda and Zimbabwe have also used control over food aid as a tool to consolidate power. Press freedoms have not fared well either. Several reporters have been detained in Zimbabwe while covering the pandemic, and in Equatorial Guinea, a TV-program and seven journalists were suspended after a debate on corona crisis management in the country. Government attempts at limiting access to information on the spread of COVID-19 have also affected the WHO in Equatorial Guinea as well as Burundi, where the UN organization’s representatives have been expelled.

In countries where greater freedoms exist — classified as “free” and “partly free” by FH — there have been instances of successful pushback against governments’ attempts to expand or maintain emergency measures. In Liberia, the legislature has played an active role in regulating executive emergency powers. In Malawi, the High Court halted the government’s lockdown order following a petition by civil society groups arguing that citizens’ needs had not been provided for, while in South Africa a court ruled against some lockdown regulations found to be “irrational.” In Nigeria, civil society successfully advocated for the House of Representatives to hold a public hearing on the adoption of a controversial new Infectious Diseases Control Bill. Criticized for his government’s handling of the crisis, including violent crack-down on youth demonstrating against COVID-19 restrictions, President Macky Sall of Senegal lifted the state of national health emergency on June 30. In other words, in countries where legislatures and courts are functioning independently and civil society actors have room to organize, they can effectively constrain executive emergency powers, including under the present pandemic.

While these are some general trends, the impact of the pandemic on political processes has to be analyzed and understood as it plays into the political and institutional context of individual countries. In Guinea (classified as “partly free” by FH) that has seen repeated protests against efforts at removing presidential term limits, President Condé imposed a state of emergency four days after a controversial constitutional referendum in March. With a lockdown and ban on gatherings of more than 20 people in place, the government proceeded to release referendum results that pave the way for Condé standing for two more terms with the adoption of a new constitution. Meanwhile, the Democratic Republic of Congo (DRC) (classified as “not free” by FH) paradoxically has a higher “democratic quality” score for its executive response to the crisis than Ghana (classified as “free” by FH), according to the Pandemic Democracy Tracker of the Westminster Foundation for Democracy.^[1] In the DRC, pandemic politics is shaped by the country’s semi-presidential system where president and prime minister share executive power. Currently, the DRC has a divided executive, with recurring tensions between President Tshisekedi and the coalition led by former President Kabila that controls the legislative majority and the prime minister’s office. Tshisekedi’s emergency measures were contested by the legislature and are time bound. Also, ironically, tensions between the president and legislative majority have left space (at least temporarily) for the judiciary sector to carve out greater autonomy and a gain “in vitality during the state of emergency.” In contrast, in Ghana new sweeping emergency legislation to restrict people’s movements during the COVID-19 crisis has reduced government accountability. The legislation passed by a solid legislative majority backing President Akufo-Addo does not have an expiry date. Opposition leaders and scholars agree the government should instead have relied on constitutional emergency powers renewable by the legislature every three months. This is a particularly fraught issue as the country prepares for presidential elections in December.

Elections

Ghana is just one of 11 countries in Africa holding presidential elections this year, see table below. What impact has the coronavirus pandemic had on these elections so far? Have election calendars or COVID-19 related restrictions been manipulated for the benefit of incumbents or the ruling party? Have appropriate protective measures been adopted in those countries where elections have been held?

Table 1. Presidential elections in Africa in 2020

As the table shows, three presidential elections already took place on schedule, and Guinea held its highly controversial constitutional referendum on March 22. In Togo, elections were held before the first coronavirus case was confirmed in early March. In Burundi, then-President Nkurunziza effectively hindered a planned international observation mission by announcing observers would have to quarantine for 14 days. The announcement came less than two weeks before election day, and despite Nkurunziza otherwise downplaying the threat of the virus and ascribing the low number of recorded cases in Burundi to “divine grace.” Not surprisingly the ruling party candidate, Evariste Ndayishimiye, won. In contrast, in Malawi, while President Mutharika tried to leverage emergency powers to clamp down on opposition ahead of last month’s presidential election, he still lost his bid for re-election. Mutharika was ultimately unsuccessful in the face of a united opposition, strong independent institutions such as the judiciary, the election commission and the army, and a determined civil society.

In Malawi, Guinea and Burundi measures to protect voters, election officials  and campaigning candidates from the coronavirus were minimal or inconsistent at best. The pandemic likely contributed to lowering voter turnout in Malawi to 65% from 74% in 2019. In Guinea, the president of the election commission died of COVID-19 shortly after the referendum. In Burundi, there have been unconfirmed reports that Nkurunziza’s sudden death less than three weeks after the election was similarly due to the coronavirus. These high profile deaths underscore the risks of organizing elections without sufficient protective measures against the virus.

Preparations for the remaining presidential elections are proceeding and scheduled dates are so far maintained, despite delays in voter registration in several countries.

Election delays would be highly controversial in Guinea, Côte d’Ivoire and Niger, where incumbent presidents are coming to the end of their terms under the constitutions under which they were elected. Supporters of President Condé of Guinea argue he can stand for reelection under the new constitution approved in March. If the government’s approach to the referendum is any guide, the presidential poll will proceed according to or close to the current compressed electoral calendar without meaningful dialogue with the opposition over ways to ensure a credible race. In March, a last-ditch attempt at facilitating dialogue by a mission of regional heads of state was cancelled under the pretext of the pandemic. In Côte d’Ivoire, there had been speculation that President Ouattara could delay the election as COVID-19 cases spread. Now with the sudden passing of Prime Minister and ruling party candidate Amadou Gon Coulibaly on July 8 after two months of medical leave in France, those speculations may well become reality. In Niger, where President Issoufou has repeatedly voiced his intention to transfer power to an elected successor in the country’s first peaceful hand-over of presidential power, there is significant pressure on the election commission to keep the presidential election date.

In countries where incumbent presidents are not term limited, decisions around the electoral calendar in a COVID-19 context are still potentially controversial. In Tanzania, President Magufuli has declared the country coronavirus free and is pressing ahead with election preparations. His approach to the pandemic has resembled Nkurunziza’s (countering COVID-19 with prayers), and he is similarly suspected of preparing for an election without international observers. President Akufo-Addo of Ghana has had a more reasoned approach to maintaining the electoral calendar as is, referring to the absence of constitutional provisions allowing for an extension of his term. Faced with similar constitutional constraints, the ruling party in the Central African Republic initiated amendments to allow an extension of presidential and legislative terms in case of “force majeure.” The Constitutional court rejected the amendments, however, referring to constitutional articles that “lock in” provisions for the number and length of presidential terms. The court has instead recommended a national consultation to find a consensual solution, should postponing the elections become necessary.

In Burkina Faso, President Kaboré has proactively adopted a consultative approach, engaging opposition leaders in discussing whether, and if so how, to maintain the election date. The election commission of the Seychelles follows a similarly consultative approach. Unrest in Ethiopia following parliament’s unilateral decision to indefinitely postpone elections under the country’s parliamentary system and extend Prime Minister Abiy’s term, is a cautionary tale of the risks of insufficient consultations around such decisions.

Conclusion

Emergency measures associated with the coronavirus pandemic have provided an “opportunity structure” for leaders with authoritarian tendencies in Africa and elsewhere. Autocratic regimes have added these measures to their toolbox of repression and control, including in Burundi to limit independent oversight of the presidential election. Opportunistic delays of elections have not occurred as yet. However, “partly free” countries that have seen shrinking political space in recent years, such as Guinea and Tanzania, are at risk of further authoritarian excesses as elections approach. In these countries, the pandemic can provide cover for limiting freedoms of expression and assembly while hindering the presence of external observation missions. In contrast, in countries with stronger independent institutions and an active civil society, such as South Africa, Senegal and Nigeria, countervailing controls have limited the political risks of the current emergency situation. Similarly we see that reform-minded leadership in countries such as Niger and Burkina Faso matters. In Chris Fomunyoh’s words, we are observing two opposing currents of “democratic resilience” versus “authoritarian opportunism.” However, the impact of the pandemic on political processes and elections is context-specific and must be analyzed as such.

The coronavirus is unfortunately still spreading across the continent, and democracies do not appear better at taming it thus far: we have seen South Africa and Ghana among the countries with the highest numbers of registered cases – though that could be linked to more testing and tracing, in contrast to the suppression of data in countries like Burundi and Tanzania. At any event, more consultative approaches to making tough decisions, notably around elections in a COVID-19 context, are likely to increase transparency, build trust and contribute to further strengthening the resilience of nascent democratic institutions and processes. In contrast, manipulation of emergency measures and repression of information on the spread of the virus may well weaken rather than strengthen the position of autocratic leaders in countries with an increasing COVID-19 caseload.

^[1] The tracker monitors the quality of democratic responses to COVID-19 across more than 30 countries, including how expansive executive responses are in terms of restrictions on civil liberties and whether they have sunset clauses.

Leiv Marsteintredet

In March of this year Norway was hit not by one, but by two simultaneous crises. First of all, the COVID-19 pandemic led to the most intrusive measures by any government since World War II and to the almost complete close-down of the country and its economy on March 12. Second, the steep drop in oil-prices has created a double-negative external shock on the Norwegian oil-dependent economy. Although the parliamentary weak three-party coalition was clearly overtaken by events, the strong policy measures have been facilitated by the consensus-tradition in Norwegian politics, and the citizens’ high trust in government. A fast-working parliament secured broad support for the government’s policies facing the COVID-19 pandemic. Further, the strict measures have met high levels of compliance and been regarded as legitimate by a large majority of Norwegians. These factors have likely been key to the (so-far) relative success of the executive’s measures against the Pandemic.

A government overtaken by events

From an executive perspective these crises could not have come at a worse time. The centre-right government coalition led by Prime Minister Erna Solberg of the Conservative Party (Høyre). In January, the government was reduced from a four-party majority coalition to a three-party minority coalition, controlling 61 of 169 seats in Parliament, when the populist right Progress Party (Fremskrittspartiet) left the coalition. The coalition was further weakened by a leadership conflict in the Liberal Party (Venstre), a minor coalition partner, and the abrupt resignation of the party leader, Trine Skei Grande, who resigned as Minister of Education on March 11.

In the days leading up to March 12, the health authorities and the government were clearly overtaken by the rapid development of the COVID-19 pandemic, and underestimated the spread and gravity of the virus. The government’s hesitation and “wait and see” attitude received increasing criticism and the government’s position became untenable when Denmark closed schools on March 11 and implemented broad measures to fight COVID-19, several municipalities in Norway decided to close schools and implement local measures, and universities stopped teaching.

On March 12, however, following recommendations by the Norwegian Directorate of Health, which is granted the authority to implement measures against the pandemic, the government reacted swiftly and broadly, by closing all schools and universities, suspending all sports- and cultural events, implementing quarantine measures for everyone travelling to Norway, in addition to closing many businesses, and recommending home office (for a full list of measures, see here). Newspaper reports show that the government went further than the Norwegian Institute of Public Health recommended, in particular the decision to close the primary schools has later been debated and criticised. Thus, late action might have forced what was perceived by Norwegian health authorities as an overreaction.

In a Scandinavian perspective, however, Norway followed the Danish policies very closely, and both countries implemented broader measures than Sweden, where for instance schools remained open. Although stopping short of implementing a general quarantine, the new, strong measures provided a strong contrast to the policies only hours and days before and took many by surprise. For instance, at my university, the decision to close off the University at 6 pm on March 12 was communicated to students and staff eighteen minutes before shutdown.

Consensus democracy and laws of exception

The Solberg government received widespread support and understanding for most of its restrictive measures on March 12, and subsequent expansions of its measures in the following weeks. The government, however, met harder resistance in the Norwegian parliament (Stortinget) when it came to the economic measures, and quickly discovered it had become a minority coalition. The Norwegian consensus democracy where the parties of right and left agree on broad compromises secured that despite resistance in parliament, the government’s handling of the corona-crisis was not disadvantaged, but likely came out with a broader legitimacy.

Early after lock-down, the Solberg-government sent the first two of several important Corona-related laws to Parliament. The first ‘rescue package’ to deal with the economic effects of the lock-down arrived in Parliament on March 13, and the proposal for temporary ‘law of exception’ was sent to parliament five days later. Both proposals were first rejected and then thoroughly altered by the parliamentary majority. Over a weekend, the first rescue package was salvaged by adding 31 billion NOK (3 billion USD) to the original bill of 2.6 billion NOK. The parliamentary majority of the centre-left parties and the populist right Progress Party argued the government underestimated the negative economic effects of the COVID-19 measures. Parliament overran the government’s proposal, but created a broad consensus proposal that got the government’s support.

The temporary ‘Law of Exception‘, however, also received criticism in several newspapers, by prominent law scholars, and the majority in parliament, and was seen as an unnecessary power grab and by some as an attack on democracy. The Solberg government asked for a 6 months renewable law of exception (after initially having asked for a law with the duration of 12 months) that would allow the government to set aside laws and pass necessary rules and regulations without consulting parliament. Parliament, however, could post-facto overrule the government’s use of the law by a 1/3 vote. The government stated the law was necessary to deal effectively with the crisis and promised not to abuse it. Again, the government had misread the situation. Critics argued the government asked for more powers than what the government enjoyed during World War II. One law professor modestly called the law ‘madness‘, and even though few really feared for the Norwegian democracy, such a carte blanche for the government entailed a potential for abuse the parliamentary majority would not accept. Parliament again acted quickly, reached a broad consensus that included the government parties, and reduced the law’s duration to one month (renewable), provided an ex ante veto for parliament by a 1/3 vote, and restricted when the government could use the powers provided by the law from a general permission to a restricted permission only applicable when due process was not possible. While trust is good, for the sake of individual rights and democracy parliament reasoned control is better. The law of exception was only prolonged once for one more month, and ended on May 27.

Trust and support in times of crisis

The Norwegian consensus democracy is also widely known for relatively high levels of inter-personal trust and trust in the government. Consensus traditions and high levels of trust facilitated quick parliamentary action and has also likely contributed to society’s high level of compliance with the strict COVID-19 measures. A study by the Norwegian Citizens Panel at the University of Bergen shows that the crisis has increased people’s satisfaction with democracy and government, and trust in the politicians and parliament considerably (see graph). Maybe not surprising in times of social distancing and fear of infection of COVID-19, trust in other people is down by 10 points in the same period (from 76% to 66%).

Note: Trust: percentage answering high or very high trust. Satisfaction: percentage answering very satisfied or satisfied.

Source: Ivarsflaten, Elisabeth (2020) “Koronapandemien: Dramatiske konsekvenser i det norske samfunnet”. Unpublished note, April 2. Norwegian Citizen Panel, University of Bergen.

Despite having to compromise and accept being overrun by parliament on several key laws during the crisis, the Prime Minister and her Conservative Party has reaped the largest benefit among voters during the crisis. An average of polls in Norway taken up since the start of the crisis shows that the Conservative Party increased its voting share from 19% to 27% between February and May, where it has remained since. It is also worth noting that the Progress party that left government in January in order to strengthen its (populist) party profile, has dropped from 15% to 10% support in the same period. It seems like polishing the populist profile instead of taking responsibility in government, has not been evaluated positively by the voters, a finding many people may find reassuring.

Leading the country out of the extreme measures

The Solberg-government led us into the most intrusive and restrictive measures Norway has seen since World War II. The government’s policies have been successful so far at least by measuring fatalities. The health system has managed to meet the crisis without being overburdened, and Norway has only 4.7 fatalities per 100,000 (251 deaths in total by July 3), which is less than half of Denmark’s rate of 10.5 with similar policies, and considerably lower than Sweden’s 53.6 fatalities per 100,000. The costs for the economy have been tremendous, however. Partial and full unemployment has skyrocketed from 3.9% in February to 14.6% in early May, figures not seen since World War II. With the gradual easing of restrictions from mid-April, unemployment has been reduced to 9.6%. Although the economy is slowly recovering, the human costs of the economic crisis may be long and hard to overcome even for the strong Norwegian economy lubricated by the oil-financed Pension fund, and we may see a rather abrupt end to the Norwegian economic exceptionalism.

On April 20 Norway started opening up society and businesses in small, but incremental steps. Opening up, Norway has again followed Denmark closely. By early July, the main restrictions are on social distancing (famously called the “one-metre rule”), international travels (where Norway is more restrictive than Denmark and the EU), and events which cannot exceed 200 people. The government is trying to balance demands for quicker opening, especially from the large tourist sector, and keeping control over the spread of the virus. Until now, opening up has been a success, keeping new COVID-19 cases to around 10 per day since May. Despite pressures for a quicker and broader opening, Norwegian high-trust society has supported and complied with the strong COVID-19 measures so far, and seems to continue to support the government’s slow, but gradual opening of the economy and society, thus facilitating policy-making in the next stages of the pandemic.

Ilka Treminio Sánchez

Contexto

La pandemia del COVID-19 llegó a Costa Rica con un primer caso detectado el 6 de marzo de 2020. El presidente de la República, Carlos Alvarado, se encontraba a las puertas de cumplir su segundo año de mandato tras ganar en segunda ronda electoral frente al neopentecostal Fabricio Alvarado en abril de 2018.

El presidente pese a haber ganado con un alto porcentaje de votos, nunca gozó de una popularidad que le permitiera contar con el llamado período de “luna de miel”, producto, entre otras razones, del impulso de una reforma fiscal que dominó la agenda legislativa durante su primer año y que levantó fuertes protestas de distintos sectores sociales. A esto se sumaron algunos escándalos políticos que afectaron la imagen presidencial. El más reciente se trató de un decreto ejecutivo que autorizaba a una unidad técnica de análisis de datos que operaba desde la Casa Presidencial el acceso a información confidencial de los ciudadanos [link]. Esta noticia provocó la salida del Viceministro de Planificación y de los tres principales asesores presidenciales, quienes eran los responsables de dicha unidad. De la pandemia empezó a hablarse con más atención en medio de las comparecencias en la Asamblea Legislativa de los cargos destituidos. Esto obligó a dar un vuelco en la agenda política e informativa del momento.

La actuación del Ejecutivo

El presidente decretó el estado de emergencia nacional el día 16 de marzo, es decir diez días después de que se diera el primer caso positivo, cuando se presentaba en el país un conglomerado (cluster) de contagios en aumento y la identificación de nuevos contagios provenientes todos del exterior. 

La figura del estado de necesidad o alarma en la Constitución Política no supone un período especial de prerrogativas, como sucede en la mayoría de cartas magnas de los países de la región y de Europa. Se cuenta con una norma genérica que, en rigor, nunca se ha aplicado durante la vigencia de la actual Constitución. Lo que sí se utiliza, y con frecuencia, por la situación geográfica de Costa Rica, de cara a eventos de la naturaleza, como tormentas y huracanes, es la figura de la declaratoria de emergencia. La regulación de esta figura se encuentra en una ley especial, denominada: “Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo”.  En ella se define el estado de emergencia como la  “Declaración del Poder Ejecutivo, vía decreto ejecutivo, con fundamento en un estado de necesidad y urgencia, ocasionado por circunstancias de guerra, conmoción interna y calamidad pública. Esta declaratoria permite gestionar, por la vía de excepción, las acciones y la asignación de los recursos necesarios para atender la emergencia, de conformidad con el artículo 180 de la Constitución Política”. Esta ley permite mayor flexibilidad al trámite para la obtención de fondos, pero está limitada en relación a otro tipo de competencias, como las vinculadas con el poder de policía y seguridad pública. 

A la vez, todos los recursos que requieren modificación en el presupuesto nacional, deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa como presupuesto extraordinario, aún en momentos de declaratoria de emergencia. Lo interesante en perspectiva comparada, es que el presidente en materia de control social no puede, por ejemplo, interrumpir las libertades fundamentales, dado que no existe la base legal para coartarlas y eso ha hecho que las medidas de cuarentena, en términos de intrusión estatal, en relación con las políticas implementadas en otros países, puedan ser calificadas como de menor intensidad.

Este escenario ha obligado al presidente a colocar parte importante de las responsabilidades de la atención de la pandemia en el poder legislativo, dado que han tenido que modificarse y promulgarse leyes que permitan dar un curso diferente a empréstitos destinados a la política de subsidios para las personas que perdieron sus trabajos (el más emblemático es el Programa PROTEGER), a alivianar la carga tributaria a pequeños negocios, a redireccionar presupuestos, a poner un tope a las tasas de interés de las tarjetas de crédito, entre algunas de las medidas que la Asamblea ha conocido en los últimos meses. En este trabajo el poder legislativo agilizó notablemente los mecanismos de negociación y votación pese a haber reducido las sesiones de plenario, haber sustituido la figura de comisiones por mesas de trabajo (con algunas excepciones) y haber combinado las sesiones presenciales con las virtuales. Debe agregarse que durante la cuarentena hubo una menor presencia y delegación de funciones en los equipos de asesores y un mayor liderazgo de cada diputado en sus labores de legislación, lo que favoreció dar curso de manera expedita a temas estratégicos relacionados con el COVID-19.

No obstante, en el mes de junio la Asamblea Legislativa votó en contra del presupuesto extraordinario de la República, en el que se destinaban recursos para extender y ampliar la cobertura del bono PROTEGER y con ello desfinanció el subsidio. La lógica de las últimas semanas es recalcitrante contra del poder ejecutivo y se podría argumentar que esto se debe a la influencia del ciclo electoral que empieza a permear a las distintas fuerzas políticas con representación en el legislativo. 

Por otro lado, en materia de control social, dado el marco legal en el que se ejerce el estado de emergencia, Costa Rica no impuso un confinamiento absoluto, no hay toque de queda, no hay regulaciones que impidan la salida de las personas de sus casas, ni hay impedimientos para que las personas puedan hacer uso del servicio de transporte público. Las limitaciones que se han acordado por la vía de decretos ministeriales con mayor rigor, son aquellas que restringen la circulación vehicular por número de matrícula y por horario de cierre de vías y carreteras. De igual manera no se ha dado un cierre absoluto de comercios o de servicios públicos, a excepción de los bares, los casinos, parques, playas y centros turísticos, muchos de los cuales fueron cerrados incluso por los pobladores como medida de precaución.

En general, la actuación del gobierno estuvo basada en ordenar una serie de restricciones en horario y ocupación de los espacios que buscaban impedir las aglomeraciones o permanencia de las personas en espacios públicos. Muchas de estas medidas se han ido flexibilizando desde el pasado 14 de mayo. Hasta el día 22 de mayo se podían contabilizar 46 decretos ejecutivos relacionados con la situación del COVID-19. La mayoría de ellos involucran al Ministerio de Obras Públicas y Transporte que aparece en 12 y, en segundo lugar, al Ministerio de Gobernación y Policía y al Ministerio de Hacienda, en 9 respectivamente. (compilación propia a partir del Sistema Costarricense de Información Jurídica). 

Esto puede dar una idea de cómo las principales políticas emanadas por el Poder Ejecutivo estuvieron orientadas a la regulación del tránsito público, al tema de seguridad con especial atención en fronteras y, al tema del alivio financiero de las personas, empresas e instituciones. Sobre el segundo tema, es importante ahondar un poco más. El pasado 28 de mayo, el Ministro de Salud afirmó que la principal amenaza relacionada con el COVID-19, se encontraba en la frontera norte por la transmisión comunitaria que enfrenta Nicaragua, pero que es difícil de estimar, dado que ese país no lleva un control de los datos, pues no se aplican pruebas, ni hay medidas sanitarias emanadas desde el gobierno para la prevención de la enfermedad [link]. 

Esto ha provocado que parte de las acciones del gobierno de Costa Rica estén orientadas al reforzamiento de la protección en fronteras para controlar el ingreso de transportistas y otras personas que entran al país por distintos puntos “ciegos” a lo largo de la colindancia terrestre y pluvial entre ambos países. Estas acciones han tenido serias discrepancias entre los gobiernos del istmo centroamericano, puesto que Costa Rica ha impuesto restricciones para el ingreso de transportistas de carga comercial que ingresan por dicha frontera, dado que se han detectado varios casos positivos por COVID-19 y esto ha ocasionado un atasco de más 500 conductores de carga en la zona fronteriza en aproximadamente 15 días. Dicho bloqueo parece que será levantado a partir del 31 de mayo, tras el anuncio de un acuerdo entre los ministerios de comercio de la región [link]. 

Un problema más serio se encontró al detectar numerosos contagios en la zona fronteriza, específicamente en el cantón de San Carlos, en diversas empresas del sector agroindustrial. Estas empresas tenían trabajadores inmigrantes contratados en condición irregular que se encontraban contagiados de COVID-19. La situación se ha repetido en otras empresas de la región, pero el sector empresarial lejos de asumir la responsabilidad por el desacatamiento de las medidas de prevención contra el contagio ha mantenido una postura de exigencia de la apertura de fronteras y de las actividades económicas, pese al notable aumento de casos que ha tenido el país durante el último mes. 

Los casos de contagio en la zona fronteriza han puesto al descubierto la situación laboral de los trabajadores agrícolas y los mecanismos con que operan las empresas de la región. Sobre dicha situación no ha habido un pronunciamiento por parte de las cámaras en que se vislumbren medidas correctivas [link]. 

Costa Rica: ¿un ejemplo latinoamericano en el control del COVID-19?

A finales de mayo, Costa Rica alcanzó la cifra de 1000 infectados, con un número total de 10 personas fallecidas, es decir un 1% de los casos. El ritmo de crecimiento había sido lineal y La tasa [R] de reproducción se mantuvo hasta ese momento en el 1,4,  por lo que se podía aducir que el control de la pandemia no es atribuible solo al factor epidemiológico, sino a otros controles del contexto [link]. No obstante, un mes después se muestran datos de empeoramiento de la situación, para el día 30 de junio se había triplicado el número de infectados alcanzando los 3559 casos, el número de muertos ascendió a 15 y se dio un aumento en hospitalizaciones (pasando de 16 el 30 de mayo a 56 personas el 30 de junio), así como un incremento de enfermos en cuidados intensivos (6 personas). La tasa [R] de reproducción de contagio aumentó pasando a 1,6. Todo ello llevó a que el día 2 de julio, el Ministerio de Salud declaró el contagio comunitario en el Gran Área Metropolitana. 

Gráfico 1. Comportamiento del número de casos positivos por COVID-19 en Costa Rica

Como puede notarse el control de la pandemia parece ir deteriorándose, aún así Costa Rica se ubica como el país con la menor tasa de mortalidad de toda América Latina [link]. Hay una amplia coincidencia entre los expertos de que el gobierno ha logrado responder a la atención de los enfermos fundamentalmente gracias a un robusto sistema de salud pública que ha logrado establecer protocolos de detección, tratamiento y hospitalización de los casos según su gravedad y requerimientos de atención. 

La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) es un complejo sistema de salud y protección social que se financia con los aportes obreros patronales y da cobertura universal en la atención médica del país. Los dos jerarcas que representan la primera línea en materia de salud son el ministro de salud, Daniel Salas (doctor en medicina y especialista en epidemiología) y el presidente ejecutivo de la CCSS, Román Macaya, (PhD en bioquímica). Ambos han logrado una política ampliamente valorada de respuesta a la pandemia, con notables logros en el control de los decesos y la recuperación de los pacientes, siendo las credenciales académicas de los jerarcas un factor no menor. La CCSS logró contar con pruebas de detección antes de la llegada del primer caso y, desde el mes de enero, se prepararon protocolos, circulares y directrices de coordinación en el sector salud para hacer frente a la llegada del virus al país. 

En los primeros meses hubo algunas denuncias por la negativa de los médicos de la seguridad social para realizar pruebas de detección a personas que no contaban con la trazabilidad predefinida de contagio [link]. En estos casos, la disponibilidad de pruebas en laboratorios privados permitió evidenciar la grave omisión de la estrategia demarcada en un potencial subregistro de casos, sin embargo, en el transcurso de las semanas parecería que estas acciones fueron corregidas.

Gráfico 2. Aprobación de las medidas sanitarias y económicas, Costa Rica 2020

Fuente: elaboración propia con base en CIEP (abril 2020)

Popularidad del presidente

La sociedad costarricense ha valorado de manera positiva la gestión del gobierno durante la crisis del coronavirus, lo que ha significado un nuevo respiro frente a la deteriorada popularidad del presidente, que en el mes de octubre de 2019 se ubicaba en alrededor del 22% de aprobación. Sin embargo, dado que la popularidad no ha sido la constante durante los dos años de la presidencia de Alvardo Quesada, mantenerla se convierte en un importante desafío. 

Gráfico 3. Aprobación del Presidente, Costa Rica 2020

Fuente: elaboración propia con base en CIEP (abril 2020)

El conjunto de las instituciones también reflejó aumentos en la valoración ciudadana, lo que podría aportar a la idea de que el presidente goza de un buen momento para negociar algunas políticas con otras fracciones legislativas, dado que no cuenta con mayoría en la Asamblea Nacional; no obstante, se encuentra a medio período y el ciclo electoral podría afectar estas posibilidades de acuerdos, sumado a una gran presión que ejercen sectores como el empresarial por acelerar el regreso a la llamada “nueva normalidad” para evitar un colapso económico. Aún así, los datos más recientes de la encuesta de hogares del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), indican que hay un 12,5% de desempleo durante el primer trimestre (cifra en los dos dígitos incluso antes de la pandemia) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que al cierre del primer semestre se alcanzará la cifra del 20% de desempleo.  

Los retos en materia económica se ven agravados por las diferencias a lo interno del gobierno. Durante la última semana de mayo se dio la salida del segundo Ministro de Hacienda de la administración Alvarado Quesada, por diferencias en materia de política fiscal, en la que el presidente mostró mayor laxitud que el jerarca en un entorno marcado por el alto endeudamiento público y la insuficiente recaudación. A esta salida se sumaron otras dos destituciones en el mismo día, la de la Ministra de Comunicación y la del Ministro de Ciencia y Tecnología [link]. Semanas atrás también se dio la salida del Viceministro de Salud. 

Llama la atención que las percepciones ciudadanas sobre la responsabilidad en el tema sanitario y de empleo recaigan principalmente en el estado, de acuerdo con los datos de la encuesta del CIEP, hay un 40 % de las personas que estiman que el Estado y no la empresa privada debería ser el responsable por la creación de empleo. Esta percepción asciende a un 47,5 % cuando se trata del bienestar de las personas. Este dato es difícil de que sea procesado en la agenda política en un entorno en el que la media de los legisladores se autoubican en promedio en 6.30 en la escala ideológica del Proyecto de Élites Parlamentarias.

Gráfico 4. Percepciones de la responsabilidad del Estado en el empleo y bienestar, Costa Rica 2020

Fuente: elaboración propia con base en CIEP (abril 2020)

Valga agregar para finalizar este breve texto, que en medio de la emergencia el gobierno ha conseguido avanzar en su agenda de reconocimiento de derechos humanos. Así, el pasado 26 de mayo entró en vigor el matrimonio entre personas del mismo sexo gracias a una Opinión Consultiva de la Corte IDH que fue solicitada por el gobierno anterior. Un hecho que significó un paréntesis en la agenda del COVID-19 y que posicionó al país como el primero en Centroamérica en avanzar hacia este derecho. Otras acciones, como la creación de un Consejo de Mujeres dirigido por la vicepresidenta de la República, Epsy Campbell y la Ministra de la Condición de la Mujer, Patricia Mora, han buscado incorporar una visión género sensitiva al manejo de la pandemia [link]. 

Corolario

Costa Rica, en una mirada comparada, ha tenido un manejo exitoso y controlado de la pandemia del Covid-19, pero esta gestión va erosionándose, entre otras razones, como producto de una ruptura de la cohesión legislativa en torno a la atención de la emergencia al verse los legisladores permeados por el inicio del ciclo electoral. 

El tema migratorio, acompañado de la ausencia de medidas sanitarias por parte del gobierno de Nicaragua, y la relajación de las medidas en Costa Rica constituyen un peligro para la detención del contagio. Pero sin duda, lo más amenazante para la sostenibilidad del control de la pandemia son las fuertes presiones del sector empresarial para la apertura de los aeropuertos, el ingreso de trabajadores al sector agrícola y la apertura del comercio en general.  A la vez, el cierre de las fronteras se combina con un discurso xenofóbico que representa un peligro para la convivencia social y el respeto a los derechos humanos. 

No puede perderse de vista que el deterioro económico de numerosos negocios y el crecimiento del desempleo reclaman medidas que den alivio a cientos de familias en pobreza en un contexto que ya venía marcado por la crisis fiscal y el alto endeudamiento. Las decisiones de política económica se convierten así, en materia de intereses de diversos sectores y la manera en que el gobierno gestione las expectativas y presiones de dichos grupos permitirá o no frenar el aumento de la desigualdad social. Este aspecto es central, pues la clave del éxito de la trayectoria ordenada y con pocas pérdidas de vidas por esta pandemia, ha descansado en una clase media formada por profesionales del sistema de salud y técnicos de otras instancias que acompañan la atención nacional de la emergencia. 

Markus B. Siewert, Stefan Wurster, Luca Messerschmidt, Cindy Cheng and Tim Büthe

As of mid June 2020, approximately 188,500 people have been infected by the novel COVID-19 virus in Germany ultimately resulting in around 8,800 deaths.^[1] Even though COVID-19 posed a serious threat to the German healthcare system, the German government was able to cope with the crisis better than most other large Western countries, including the United States, Great Britain, France, Italy, and Spain. Particularly noteworthy is that Germany’s relatively effective response to the pandemic took place in the context of a multi-level system with power-sharing between the federal, state and local levels. Germany’s “exceptional performance”^[2] thus raises a set of questions, which we address in this article: How did different levels of the German government develop policies in response to the COVID-19 pandemic? To what extent did the COVID-19 crisis in Germany change the distribution of power in favor of the executive branch? And did the crisis lead to a centralization of competencies from the state/local level to the federal level?

Actions Taken to Address the Imminent COVID-19 Crisis

According to the German constitution (hereafter, Basic Law), the federal government can unilaterally declare a state of emergency in the face of a pending external threat (Art. 80a and Art. 115) or, more importantly in case of the COVID-19 pandemic, an acute interior crisis (Art. 35(2), (3) and Art. 91). Such a declaration allows the federal government to claim substantial competencies to manage a particular crisis without much consultation with, or input from, the Bundestag and the Länder – yet, the state of emergency must be rescinded upon request by the Bundesrat, the assembly of the Länder governments. In contrast to other European countries like France, Italy or Spain, the German government did not make use of these constitutional provisions when it became clear by mid March 2020 that the spread of COVID-19 could not be localized and controlled.^[3] The government’s hesitation to invoke constitutional emergency powers may be explained by history – due to the abuse of emergency powers during the final years of the Weimar Republic, which destroyed democracy and the rule of law and contributed to the rise of Hitler, these provisions have never been used since they were belatedly and very controversially added to the Basic Law in 1968 – but it also was unclear whether the COVID-19 pandemic met the requirements of the Basic Law to justify the announcement of an internal emergency.^[4]

Even though the federal government refrained from invoking emergency powers, Germany used other, sometimes drastic instruments to combat COVID-19. Figure 1 gives an overview of the most important measures adopted at the federal and state level over the course of the COVID-19 pandemic in Germany, drawing on the CoronaNet database.^[5] In addition to ramping up health resources, federal and Länder governments introduced physical distancing measures, quarantines for the infected, the closure of universities, schools, and daycare facilities, restrictions on (including for some time the outright prohibition of) mass gatherings like concerts, soccer games or religious services, and a wide-ranging shutdown of businesses that were deemed “non-essential”. As shown in the graph, most measures were first introduced between mid-March and the beginning of April, when most of the policies peaked – with exception of the regulation of businesses and schools.

Figure 1: Measures Taken over Time in Germany to Cope with the COVID-19 Epidemic

Note: The x-axis indicates the date while the y-axis shows the cumulative amount of policies that have been implemented since the outbreak of COVID_19. “Closure and Regulation of Schools” captures regulations (e.g. closed completely, allowed to open under certain conditions) of different schools (e.g. preschools, universities) “Health Resources” captures information on the distribution and/or production of health resources such as masks. “Quarantine” captures policies which subject people to quarantine and records the conditions of quarantine (e.g. self-quarantine, government quarantine). “Restriction and Regulation of Businesses” captures regulations of private, commercial activity (such as closing markets, reducing opening hours, etc.).  “Restrictions of mass gatherings” captures what regulations on whether citizens are allowed to gather for certain reasons or not (e.g. cancellation of recreational events). “Social Distancing” records policies which ask people to socially distance or wear masks in public spaces. Source: CoronaNet database, June 2020.

Practically overnight, the governments’ actions put a hold on all aspects of public life in Germany. However, in comparison to France, Italy or Spain, restrictions were less harsh. For instance, in Germany people were generally allowed to exercise outside, go for a walk or shop for groceries with their partners and families – which was not possible in those countries which issued a comprehensive lockdown. The decision to introduce these policies came on March 15^th and 16^th after the public demanded a more unified approach to crisis management. By then, the Merkel government and the 16 heads of the Länder had negotiated a shared set of guidelines, as is common in Germany’s system of interdependent executive federalism. These were then executed via the Protection Against Infection Act^[6] enabling the federal, state and local authorities to take far-reaching measures to cope with the health crisis. Furthermore, on March 27^th, the Bundestag declared a nationwide epidemic^[7](“epidemische Lage von nationaler Tragweite“) on the legal basis of the Protection Against Infection Act which equipped the national and subnational executives with additional powers to combat the spread of COVID-19.

Executive Overreach and Resistance in Parliaments, Courts and the Streets

The governments’ actions to deal with the COVID-19 pandemic were contested from the beginning. Before declaring the state of national epidemic, the Bundestag hastily passed a reform of the Protection Against Infection Act. In doing so, the parliament granted the federal health minister a set of new competencies in times of health crises – a draft version even allocated the right to declare the state of national epidemic to the health minister and not the Bundestag. This provision, which puts the health minister into the position to use these new powers without consultation with the cabinet or the chancellor, giving sole prerogative to  the health department, drew strong criticism.^[8] At a minimum, the Bundestag ensured, via the introduction of sunset clauses, that the most critical regulations would be evaluated within a year, or would otherwise expire.

The issue of how some measures affected existing power structures aside, a number of legal experts questioned the constitutionality of other measures, which temporarily suspended fundamental rights such as the freedom of movement, of assembly, of religion, and of profession.^[9] Some criticized, in particular, the curfew policies, which were implemented via executive decrees and administrative acts without a vote in the Bundestag and/or the Länder parliaments, as an act of voluntary self-disempowerment (“Selbst-Entmächtigung”) of the legislatures.^[10] This was also echoed by Hans-Jürgen Papier, former president of the German Supreme Court, who stated that policy measures adopted to address COVID-19 were within the limits of the Basic Law but added that massive restrictions of constitutional rights over a longer period of time would require the approval of the legislature.^[11] The outgoing president of the Supreme Court, Joachim Voßkuhle, on the other hand expressed his support for the governments’ decisions during the crisis and stressed the resilience of the rule of law in Germany.^[12]

The courts certainly proved to be a vital watchdog for the protection of personal freedoms. By mid June 2020, there were approximately 800 legal proceedings at the federal and subnational level which sought to adjudicate whether policies implemented in response to COVID-19 unduly affected individual personal freedoms.^[13] Although the overwhelming majority of these cases were decided in favor of the government, there were some prominent exceptions: In Saarland, for instance, the constitutional court ruled against the states’ physical distancing measures as being too restrictive. In addition, the German Supreme Court held that the right of assembly cannot be categorically suspended by the government authorities, but proposals for public assemblies must be reviewed on a case by case basis.

Moreover, Germans largely maintained their right to protest against government actions on the streets. Starting in several larger cities, such as Munich, Nuremberg, Stuttgart, Hamburg and Berlin, rallies against the restrictions due to the COVID-19 pandemic quickly expanded throughout Germany in late April and May. People attended these demonstrations for various reasons: some were genuinely concerned about the restriction of personal freedoms and feared the erosion of democratic principles, others criticized the government measures as too excessive, calling the treatment worse than the disease. Many of these demonstrations were also fueled by conspiracy theories, and by late April also provided a platform for the far right to further polarize German society.^[14] The overwhelming majority of the population, however, sympathized with and supported the restrictions and regulations imposed by the government. A nationwide poll in April, for instance, showed that 72% of all respondents were satisfied with the governments’ handling of the COVID-19 crisis, and approval remained high throughout May at 67%.^[15]

Crisis Management in the German System of Cooperative Federalism

The COVID-19 pandemic has served as a stress test for the German federal system. Many issues that needed to be regulated in the wake of the crisis fall under the jurisdictions of the Länder including, for instance, policies related to schools, kindergartens and universities, as well as those related to businesses. Moreover, in the German system of cooperative federalism, the states are in charge of executing the laws, and no exception was made for the Protection Against Infection Act. Indeed, the majority of measures resulting from this act have to be implemented through the Länder and not the federal government. In other words, “[t]he Federal government can only make recommendations and must then hope that the authorities of the Länder will comply.”^[16]

Using again data from the CoronaNet database, Table 1 shows that the states were largely responsible for the introduction of a broad range of policy measures. The regulation of schools, mass gatherings as well as physical distancing and quarantine measures exclusively fell to the states, while the federal level exerted its responsibility with regard to travel restrictions and border closures as well as ramping up the production of relevant health resources.

Table 1: Policies Addressing COVID-19 at the Federal and State Level in Germany

Source: CoronaNet Project, June 2020.

The only Land that declared a state of emergency was Bavaria. Yet, this is not the only difference between the Länder – Table 2 demonstrates that there was significant variation among states in terms of their level of policy activity. Berlin and Brandenburg rank among the most active ones with 39 and 35 adopted policies, trailed by Bavaria (27), Hamburg (25) and Hesse (23); Lower-Saxony and Rhineland-Palatine on the other hand showed much less activity with only 7 and 6 measures, respectively. Similar differences can also be observed with regard to most types of policies administered by the Länder.

Table 2: Selected Policies Addressing the COVID-19 Epidemic Differentiated by Länder

Source: CoronaNet Project, June 2020.

While this variation in the Länder policies was frequently criticized in the public discourse as piecemeal or hodgepodge, the German system of cooperative federalism actually performed (surprisingly) well – albeit only after initially failing to deliver the nuanced and differentiated responses that should be its strength. When it became clear in early-mid March that the pandemic constituted an acute, major threat to public health in (parts of) Germany, the severity of the initial outbreak (and the speed with which the infection was spreading) varied greatly across and within states. Yet, the 16 Länder governments (irrespective of political persuasion) and the federal government quickly converged on common strategies for controlling the spread of the virus. To “flatten the curve,” the states initially all copied virtually every restrictive measure adopted by any one of them within a few days of the first one doing so (often with the blessing or even at the urging of national public health experts, especially the epidemiologists at the federal Robert-Koch-Institute).^[17] Such mimicry (during which policy adoption occurred much too quickly to be based on an assessment of the measure’s effectiveness) gave way to differentiated responses when the states began to loosen restrictions in late April/early May. In this third phase of the pandemic response, state and local governments started to adapt measures to local conditions, using the institutions of German federalism to experiment and adopt policies tailored to specific conditions and needs.^[18] The competition between the Länder has intensified during the current, fourth phase of the crisis management with several governments trying to outdo each other in developing strategies to restart public life. Any semblance of a harmonized strategy of the federal government and the 16 state-level governments ended when Winfried Kretschmann, prime minister of state in Baden-Wuerttemberg, announced on May 26^th that the COVID-19 crisis was now the “exclusive matter of the Länder.”^[19] In the absence of coordination, discrepancies in how the states handle the health crisis have further increased, with some lightly affected Länder like Thuringia loosening much more quickly and/or comprehensively compared to, for example, Bavaria or Baden-Wuerttemberg.

Conclusion and Outlook

Crises always shine a spotlight on the executive branch. However, the governments at the federal and state level in Germany have repeatedly emphasized that the measures implemented to address the COVID-19 pandemic are exceptional. In her address to the nation on March 18^th, Chancellor Angela Merkel, for instance, called the COVID-19 pandemic the greatest challenge “since German reunification, no, since the Second World War”. She continued, stating that “I know how invasive the closures that the Federation and the Länder have agreed to are in our lives, and also in terms of how we see ourselves as a democracy. […] such restrictions can only be justified if they are absolutely imperative. These should never be put in place lightly in a democracy and should only be temporary.”^[20]

Looking back at the management of the COVID-19 crisis in Germany, the implemented restrictions had broad support from the public, and both the federal and the state governments largely received high grades for their actions. Even if tough measures, which have proven to be effective in combating the crisis, have been taken, the rule of law remained intact and the courts curbed measures that they deemed to excessively restrict civil liberties and personal freedom. Meanwhile, public discourse in parliament, the media and on the streets over the governments’ measures adopted to address the health crisis has been and remains vibrant. The risk that Germany might come out of this crisis as a defective or fragile democracy therefore appears very low.^[21]

Yet, German democracy has not been wholly unaffected by the COVID-19 pandemic. Will it come out of the crisis permanently altered? It seems highly likely that the competencies granted to the federal government via the Protection Against Infection Act will be revisited and reevaluated by the Bundestag and the Bundesrat once the pandemic is no longer an imminent threat. We also anticipate at that point a larger debate regarding the optimal distribution of crisis management functions and competencies between the federal and the state level. While critics lament coordination efforts, inertia and lack of unity in the existing system, proponents underscore the strengths of a differentiated and subsidiary approach of crisis management, which they argue is much better able to adjust for local conditions and facilitates the innovation of alternative instruments to address crises. Finally, since money always comes with strings attached, it will be interesting to observe whether the federal government will gain new leverage over state and local policies through the economic stimulus packages that have been created to address the economic and societal fallouts of this crisis. In the past, this has often been a gateway for federal encroachment on the competencies of the states.

^[1]     See the data provided by the Johns Hopkins University, https://coronavirus.jhu.edu/map.html (last accessed 16 June 2020).

^[2]     https://www.nytimes.com/2020/04/04/world/europe/germany-coronavirus-death-rate.html (last accessed 14 June 2020).

^[3]     For an overview, see Binder et al. (2020): States of Emergency in Response to the Coronavirus Crisis: Situation in Certain Member States. European Parliamentary Research Service, PE 649.408 – June 2020. Brussels.

https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/649408/EPRS_BRI(2020)649408_EN.pdf (last accessed 11 June 2020).

^[4]     https://www.hertie-school.org/en/news/detail/content/verfassungsblog-coronavirus-emergency-measures-and-germanys-basic-law (last accessed 11 June 2020).

^[5]     The database documents measures across various dimensions, e.g. the type of policy; entities targeted by the policy; and the time of implemented as well as duration. As of 8 June 2020 (final data download), the CoronaNet database covers more than 13,000 policies by 198 countries at national, provincial and municipal levels. See Cindy Cheng, Joan Barceló, Allison Spencer Hartnett, Robert Kubinec, and Luca Messerschmidt, “COVID-19 Government Response Event Dataset (CoronaNet v.1.0).” Nature Human Behavior (2020, forthcoming); see also www.coronanet-project.org (last accessed 11 June 2020).

^[6]     https://www.gesetze-im-internet.de/ifsg/IfSG.pdf (last accessed 11. June 2020).

^[7]     Note that while COVID-19 is a global pandemic, in the context of the discussing the German government’s jurisdiction to address COVID-19, it is an epidemic.

^[8]     https://verfassungsblog.de/parlamentarische-selbstentmaechtigung-im-zeichen-des-virus/ (last accessed 11 June 2020).

^[9]     See, for instance, https://www.tagesschau.de/inland/corona-massnahmen-rechtmaessig-101.html, https://verfassungsblog.de/fighting-covid-19-legal-powers-and-risks-germany/, or https://www.hertie-school.org/en/news/detail/content/verfassungsblog-coronavirus-emergency-measures-and-germanys-basic-law (last accessed 11 June 2020).

^[10]   https://verfassungsblog.de/parlamentarische-selbstentmaechtigung-im-zeichen-des-virus/ (last accessed 11 June 2020).

^[11]   See https://www.sueddeutsche.de/politik/coronavirus-grundrechte-freiheit-verfassungsgericht-hans-juergen-papier-1.4864792?reduced=true; https://www.spiegel.de/politik/deutschland/christina-lambrecht-und-hans-juergen-papier-freiheit-oder-sicherheit-was-zaehlt-mehr-a-00000000-0002-0001-0000-000170716174 (last accessed 11 June 2020).

^[12]   https://www.tagesspiegel.de/politik/verfassungsrichter-zur-coronavirus-krise-vosskuhle-haelt-deutsche-strategie-fuer-alternativlos/25833224.html (last accessed 11 June 2020).

^[13]   https://dejure.org/corona-pandemie (last accessed 11 June 2020).

^[14]   https://www.tagesschau.de/inland/corona-demos-109.html, https://www.tagesschau.de/inland/corona-demos-reax-101.html (last accessed 11 June 2020).

^[15]   https://www.infratest-dimap.de/umfragen-analysen/bundesweit/ard-deutschlandtrend/2020/april/, https://www.infratest-dimap.de/umfragen-analysen/bundesweit/ard-deutschlandtrend/2020/mai/ (last accessed 11 June 2020).

^[16]  https://verfassungsblog.de/fighting-covid-19-legal-powers-and-risks-germany/ (last accessed 11 June 2020). The same would have applied under Art 35 Basic Law since in contrast to other federal states the German constitution does not centralize authority at the federal level in case of an emergency.

^[17]   See Tim Büthe, Luca Messerschmidt and Cindy Cheng, “Policy Responses to the Coronavirus in Germany.” In The World Before and After COVID-19: Intellectual Reflections on Politics, Diplomacy and International Relations, edited by Gian Luca Gardini. Stockholm – Salamanca: European Institute of International Studies/Instituto Europeo de Estudios Internacionales, 2020: 97-102.

^[18]   https://www.zeit.de/politik/deutschland/2020-05/corona-krise-deutschland-foederalismus-lokale-schutzmassnahmen-lockerungen (last accessed 14 June 2020).

^[19]   https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/kretschmann-corona-politik-wird-alleinige-laendersache-16786818.html (last accessed 11 June 2020).

^[20]   https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/-this-is-a-historic-task-and-it-can-only-be-mastered-if-we-face-it-together–1732476 (last accessed 11 June 2020).

^[21]   https://www.v-dem.net/en/our-work/research-projects/pandemic-backsliding/; for a more critical perspective, https://www.democracy.blog.wzb.eu/2020/04/09/wenn-die-exekutive-viral-geht (last accessed 11 June 2020).