María Eugenia Coutinho
El 10 de diciembre de 2023 Javier Milei asumía la presidencia argentina, el mismo día en el que se conmemoraban los cuarenta años desde el regreso de la democracia en 1983. Milei, un economista outsider de la política que se autodefine como el primer presidente anarcocapitalista del mundo, centró su discurso en el ajuste fiscal y el desguace del Estado y, en ese marco, redujo a casi la mitad la cantidad de ministerios, tal como lo había anticipado durante la campaña electoral. Se eliminaron ministerios históricos como los de Educación y Trabajo y también la mayor parte de las carteras creadas en las dos últimas décadas. Como veremos, si bien no es la primera vez que se reduce la cantidad de ministerios, este diseño interrumpe una tendencia de gabinetes inaugurales cada vez más voluminosos y especializados.
En Argentina, el gabinete de ministros, que no es un cuerpo colegiado, está conformado por el conjunto de los ministros y el Jefe de Gabinete de Ministros (JGM), aunque la Ley de Ministerios también incluye a los secretarios de la presidencia. El poder unilateral del presidente sobre el gabinete implica no solo la designación y remoción de sus ministros sino también la posibilidad de determinar la estructura y organización del gabinete. Los ministerios son una institución central de la estructura del Ejecutivo con status constitucional. Tienen a su cargo el diseño y la implementación de las políticas públicas, son la cabeza de la burocracia y un recurso imprescindible en las estrategias políticas de los presidentes.
Por su parte, el JGM, introducido por la reforma constitucional de 1994, es una suerte de ministro coordinador, con igual jerarquía que el resto de los ministros, aunque con algunas atribuciones específicas definidas por la Constitución. Entre otras, es el jefe de la administración, funciona como nexo con el poder legislativo y dispone de facultades administrativas y económicas, como realizar designaciones, recaudar las rentas y ejecutar el presupuesto nacional. Sin embargo, la existencia del JGM no supone subordinación por parte de los ministros, siendo el presidente quien unilateralmente nombra y remueve a ambos.¹
En estos cuarenta años, la cantidad de carteras y las atribuciones de los ministerios han variado significativamente, incluso dentro de una misma administración, oscilando entre un mínimo de 8 y un máximo de 21, como se observa en el Gráfico 1. Con la excepción del período 1983-1995, cuando la cantidad de carteras estaba fijada por la Constitución Nacional, desde la reforma de 1994, el número y las competencias quedaron libradas a una ley del Congreso, aunque lo más frecuente es que el diseño sea determinado por decretos legislativos presidenciales de emergencia. Excede el objetivo de estas líneas, pero para contrarrestar la limitación constitucional para crear nuevas jurisdicciones y también por motivos políticos y estratégicos, los presidentes han recurrido con diferente intensidad a la creación de unidades con competencias en políticas públicas en la presidencia (Coutinho, 2013). Un caso paradigmático tuvo lugar durante la segunda administración de Menem (1995-1999) cuando la cantidad de secretarías superó la quincena sin alterar el diseño del gabinete de ministros, aun estando habilitado para hacerlo.
En el Gráfico 1 se puede apreciar que, una vez eliminada la limitación constitucional, la creación de nuevos ministerios se produjo inicialmente de manera progresiva e incremental y la frecuencia de los cambios se acelera recién a partir de la primera década de este siglo. Entre 1995 y 1999 no se crearon nuevos ministerios (con la excepción de la incorporación de la JGM establecida por la reforma constitucional) y hasta 2007 no superaron la docena. En cambio. en los últimos 10 años, se observan gabinetes inaugurales más voluminosos, con 21 ministerios en las presidencias de Macri (2015-2019) y Fernández (2019-2023) pero también inestabilidad en la cantidad de carteras, tanto durante las presidencias como entre presidencias.
Gráfico 1
Evolución del tamaño del gabinete por presidencia
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Oficial de la República Argentina
En esta evolución, ha persistido con cierta estabilidad un núcleo de 8 ministerios tradicionales que provienen del esquema inaugural de 1983 y el resto surge, tanto de su escisión como de la jerarquización de secretarías presidenciales o de la JGM. Incluso las carteras más recientes e innovadoras (Mujeres, Géneros y Diversidades, Modernización, Hábitat, Ambiente, entre otras) han sido unidades preexistentes de menor nivel. La inestabilidad en la cantidad de ministerios en los últimos años ha afectado en mayor medida a los ministerios nuevos.
Los cambios en el diseño del gabinete se registran, no solo entre diferentes administraciones, sino también dentro de una misma presidencia. Cuatro administraciones alteraron la cantidad de carteras durante su mandato (De la Rúa, Cristina Fernández, Macri y Fernández). Los dos primeros casos incrementaron la cantidad de ministerios y los dos últimos la contrajeron. El mayor incremento de ministerios tuvo lugar durante las dos presidencias de Cristina Fernández con 5 nuevos ministerios en 8 años. La eliminación de ministerios es un fenómeno más reciente, presente en las presidencias de Macri y Fernández, en ambos casos, como respuesta a crisis económicas y políticas.
A diferencia de lo que ocurre con las designaciones de ministros, el diseño del gabinete, es decir, su tamaño y distribución de funciones, no suele recibir suficiente atención en los estudios sobre los presidencialismos (una excepción es el reciente trabajo de Albala et al, 2023). Sin embargo, es, sin dudas, un recurso político estratégico de los presidentes que les permite sumar gobernabilidad y control político y definir la delegación entre diferentes actores. En la región, la atención se concentró especialmente en la formación de coaliciones cuando presidentes minoritarios ofrecen cargos ministeriales a potenciales socios a cambio de apoyo en el legislativo. En este marco, el incremento de la cantidad de ministerios permitiría generar mayores oportunidades de formar alianzas con otros partidos. Pero este no ha sido un mecanismo prevaleciente en los gobiernos minoritarios de Argentina, aún aquellos que provinieron de frentes electorales.
Por otra parte, Albala et al. (2023) indagan sobre las variables explicativas que podrían determinar el tamaño del gabinete de 19 países de América Latina, encontrando que la composición partidista de los gabinetes incide en su dimensión; cuanto mayor es la cantidad de ministros independientes, menor es el tamaño. No encuentran una incidencia significativa de la cantidad de partidos que conforman el gobierno, del contingente legislativo del gabinete ni de la ideología.
Con respecto al factor ideológico, parece verificarse que en el caso argentino no predice un tamaño determinado. Un gobierno de centroizquierda (Néstor Kirchner) tuvo un gabinete reducido de 11 carteras, mientras que un gobierno de centroderecha como el de Mauricio Macri, tuvo un gabinete inaugural de 21 ministerios, que ostentó el máximo nivel de especialización. Creó varias carteras nuevas, como Ambiente, que por primera vez alcanza el status de ministerio, atomizó los ministerios económicos y productivos, separando Hacienda de Finanzas, introdujo un ministerio de Energía e independizó de la Jefatura de Gabinete una función estratégica como es el manejo de las cuestiones vinculadas al manejo del Estado. Sin embargo, en el caso de Milei, el factor ideológico y programático parece tener algún grado de incidencia.
Desde otros enfoques, la literatura que analiza los cambios organizacionales de los ejecutivos reconoce explicaciones alternativas. Así, por ejemplo, puede ser una señal simbólica para mostrar interés en determinada cuestión de la agenda, reflejar preferencias individuales y programáticas, constituir una respuesta a eventos exógenos o bien una herramienta para mejorar procesos, generar eficiencia y mejorar la situación fiscal.
¿Cuáles han sido los drivers de estos cambios en los diseños de los gabinetes en Argentina? Las explicaciones mencionadas están presentes en varios episodios. Así, por ejemplo, durante las presidencias de Cristina Fernández y de Alberto Fernández, fue un recurso simbólico para empoderar una cuestión de la agenda (la creación de un ministerio de Ciencia y Tecnología y de Cultura en el primer caso, o el de Mujeres, Géneros y Diversidad en el segundo). También fue un mecanismo para enfrentar eventos externos, como la introducción de una cartera de Industria ante la crisis financiera internacional del 2008 o la de Agricultura frente a la crisis con los sectores agropecuarios en 2009. En la presidencia de De la Rúa se modifica la estructura del gabinete para resolver tensiones intraejecutivo hacia el final de la presidencia. Las recientes estrategias de reducción de ministerios se producen en contextos de crisis económicas y políticas, como ocurrió en las presidencias de Macri (2018) y Fernández (2022), alegando ahorro fiscal en el primer caso y la necesidad de concentrar el manejo económico en el segundo.
Como se señaló más arriba, el actual gabinete de Milei resulta un claro cambio de tendencia en cuanto al tamaño y la distribución de funciones de los gabinetes inaugurales. Es cierto que los ministros designados son en su mayor parte independientes sin militancia partidaria, un hecho inédito desde 1983, lo que iría en línea con lo que se sostiene en el trabajo citado. Pero a la vez, su diseño no puede escindirse de la coyuntura económica ni de su programa de ajuste fiscal y contracción del aparato estatal. Además, el gabinete parece presentar un fuerte componente simbólico y programático. La eliminación de ministerios fue parte de su campaña electoral y las carteras eliminadas dan una señal acerca de sus prioridades de gobierno: se eliminaron Mujeres, Ambiente, Turismo, Ciencia y Tecnología, Educación, Cultura, Hábitat, Transporte y Trabajo. Los tres primeros, fueron degradados a subsecretarías, el nivel más bajo de los cargos políticos del Ejecutivo.
El tamaño del gabinete altera la distribución de funciones y la importancia relativa de los ministerios. Una consecuencia de diseños acotados es la existencia de carteras que concentran muchas áreas, no siempre afines. Es el caso del inédito en la administración Milei del “superministerio” de la cuestión social, el Ministerio de Capital Humano, que absorbe Desarrollo Social, Educación, Trabajo, Cultura y el ex Ministerio de la Mujer. Otro “superministerio” es el de Economía que concentra, no solo el manejo de la hacienda y las finanzas públicas, sino también las áreas vinculadas con la producción agropecuaria e industrial, el comercio, la energía y minería. En estos 40 años, este es un diseño que se ha repetido en varias ocasiones, como ocurrió durante la presidencia de Menem con el ministro Cavallo o el reclamo de más poder que hizo Massa en el gobierno de Fernández en 2022, absorbiendo las carteras de Producción y Agricultura. La JGM también se ve reforzada por sus amplias competencias en lo que se refiere a la reforma del Estado, que incluye la privatización de empresas públicas, y sumando al ex ministerio de Ciencia y Tecnología.
Concluyendo, se puede afirmar que la trayectoria del diseño del gabinete en estos 40 años de democracia muestra una evolución incremental de ministerios, trayectoria – dependiente, hacia un esquema especializado y más voluminoso, pero que en los últimos años se vuelve inestable durante las presidencias, especialmente en condiciones de stress fiscal y económico. En este sentido, el gabinete inaugural de Milei, el más pequeño desde 1995, representa una innovación y un quiebre de tendencia. Los factores determinantes de estas configuraciones requieren mayor profundización, pero reconocen una serie de elementos que incluyen la ideología de un “estado mínimo”. Nunca el tamaño del gabinete había formado parte de una propuesta de campaña y de una propuesta presidencial.
