Ilka Treminio Sánchez

Contexto

La pandemia del COVID-19 llegó a Costa Rica con un primer caso detectado el 6 de marzo de 2020. El presidente de la República, Carlos Alvarado, se encontraba a las puertas de cumplir su segundo año de mandato tras ganar en segunda ronda electoral frente al neopentecostal Fabricio Alvarado en abril de 2018.

El presidente pese a haber ganado con un alto porcentaje de votos, nunca gozó de una popularidad que le permitiera contar con el llamado período de “luna de miel”, producto, entre otras razones, del impulso de una reforma fiscal que dominó la agenda legislativa durante su primer año y que levantó fuertes protestas de distintos sectores sociales. A esto se sumaron algunos escándalos políticos que afectaron la imagen presidencial. El más reciente se trató de un decreto ejecutivo que autorizaba a una unidad técnica de análisis de datos que operaba desde la Casa Presidencial el acceso a información confidencial de los ciudadanos [link]. Esta noticia provocó la salida del Viceministro de Planificación y de los tres principales asesores presidenciales, quienes eran los responsables de dicha unidad. De la pandemia empezó a hablarse con más atención en medio de las comparecencias en la Asamblea Legislativa de los cargos destituidos. Esto obligó a dar un vuelco en la agenda política e informativa del momento.

La actuación del Ejecutivo

El presidente decretó el estado de emergencia nacional el día 16 de marzo, es decir diez días después de que se diera el primer caso positivo, cuando se presentaba en el país un conglomerado (cluster) de contagios en aumento y la identificación de nuevos contagios provenientes todos del exterior. 

La figura del estado de necesidad o alarma en la Constitución Política no supone un período especial de prerrogativas, como sucede en la mayoría de cartas magnas de los países de la región y de Europa. Se cuenta con una norma genérica que, en rigor, nunca se ha aplicado durante la vigencia de la actual Constitución. Lo que sí se utiliza, y con frecuencia, por la situación geográfica de Costa Rica, de cara a eventos de la naturaleza, como tormentas y huracanes, es la figura de la declaratoria de emergencia. La regulación de esta figura se encuentra en una ley especial, denominada: “Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo”.  En ella se define el estado de emergencia como la  “Declaración del Poder Ejecutivo, vía decreto ejecutivo, con fundamento en un estado de necesidad y urgencia, ocasionado por circunstancias de guerra, conmoción interna y calamidad pública. Esta declaratoria permite gestionar, por la vía de excepción, las acciones y la asignación de los recursos necesarios para atender la emergencia, de conformidad con el artículo 180 de la Constitución Política”. Esta ley permite mayor flexibilidad al trámite para la obtención de fondos, pero está limitada en relación a otro tipo de competencias, como las vinculadas con el poder de policía y seguridad pública. 

A la vez, todos los recursos que requieren modificación en el presupuesto nacional, deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa como presupuesto extraordinario, aún en momentos de declaratoria de emergencia. Lo interesante en perspectiva comparada, es que el presidente en materia de control social no puede, por ejemplo, interrumpir las libertades fundamentales, dado que no existe la base legal para coartarlas y eso ha hecho que las medidas de cuarentena, en términos de intrusión estatal, en relación con las políticas implementadas en otros países, puedan ser calificadas como de menor intensidad.

Este escenario ha obligado al presidente a colocar parte importante de las responsabilidades de la atención de la pandemia en el poder legislativo, dado que han tenido que modificarse y promulgarse leyes que permitan dar un curso diferente a empréstitos destinados a la política de subsidios para las personas que perdieron sus trabajos (el más emblemático es el Programa PROTEGER), a alivianar la carga tributaria a pequeños negocios, a redireccionar presupuestos, a poner un tope a las tasas de interés de las tarjetas de crédito, entre algunas de las medidas que la Asamblea ha conocido en los últimos meses. En este trabajo el poder legislativo agilizó notablemente los mecanismos de negociación y votación pese a haber reducido las sesiones de plenario, haber sustituido la figura de comisiones por mesas de trabajo (con algunas excepciones) y haber combinado las sesiones presenciales con las virtuales. Debe agregarse que durante la cuarentena hubo una menor presencia y delegación de funciones en los equipos de asesores y un mayor liderazgo de cada diputado en sus labores de legislación, lo que favoreció dar curso de manera expedita a temas estratégicos relacionados con el COVID-19.

No obstante, en el mes de junio la Asamblea Legislativa votó en contra del presupuesto extraordinario de la República, en el que se destinaban recursos para extender y ampliar la cobertura del bono PROTEGER y con ello desfinanció el subsidio. La lógica de las últimas semanas es recalcitrante contra del poder ejecutivo y se podría argumentar que esto se debe a la influencia del ciclo electoral que empieza a permear a las distintas fuerzas políticas con representación en el legislativo. 

Por otro lado, en materia de control social, dado el marco legal en el que se ejerce el estado de emergencia, Costa Rica no impuso un confinamiento absoluto, no hay toque de queda, no hay regulaciones que impidan la salida de las personas de sus casas, ni hay impedimientos para que las personas puedan hacer uso del servicio de transporte público. Las limitaciones que se han acordado por la vía de decretos ministeriales con mayor rigor, son aquellas que restringen la circulación vehicular por número de matrícula y por horario de cierre de vías y carreteras. De igual manera no se ha dado un cierre absoluto de comercios o de servicios públicos, a excepción de los bares, los casinos, parques, playas y centros turísticos, muchos de los cuales fueron cerrados incluso por los pobladores como medida de precaución.

En general, la actuación del gobierno estuvo basada en ordenar una serie de restricciones en horario y ocupación de los espacios que buscaban impedir las aglomeraciones o permanencia de las personas en espacios públicos. Muchas de estas medidas se han ido flexibilizando desde el pasado 14 de mayo. Hasta el día 22 de mayo se podían contabilizar 46 decretos ejecutivos relacionados con la situación del COVID-19. La mayoría de ellos involucran al Ministerio de Obras Públicas y Transporte que aparece en 12 y, en segundo lugar, al Ministerio de Gobernación y Policía y al Ministerio de Hacienda, en 9 respectivamente. (compilación propia a partir del Sistema Costarricense de Información Jurídica). 

Esto puede dar una idea de cómo las principales políticas emanadas por el Poder Ejecutivo estuvieron orientadas a la regulación del tránsito público, al tema de seguridad con especial atención en fronteras y, al tema del alivio financiero de las personas, empresas e instituciones. Sobre el segundo tema, es importante ahondar un poco más. El pasado 28 de mayo, el Ministro de Salud afirmó que la principal amenaza relacionada con el COVID-19, se encontraba en la frontera norte por la transmisión comunitaria que enfrenta Nicaragua, pero que es difícil de estimar, dado que ese país no lleva un control de los datos, pues no se aplican pruebas, ni hay medidas sanitarias emanadas desde el gobierno para la prevención de la enfermedad [link]. 

Esto ha provocado que parte de las acciones del gobierno de Costa Rica estén orientadas al reforzamiento de la protección en fronteras para controlar el ingreso de transportistas y otras personas que entran al país por distintos puntos “ciegos” a lo largo de la colindancia terrestre y pluvial entre ambos países. Estas acciones han tenido serias discrepancias entre los gobiernos del istmo centroamericano, puesto que Costa Rica ha impuesto restricciones para el ingreso de transportistas de carga comercial que ingresan por dicha frontera, dado que se han detectado varios casos positivos por COVID-19 y esto ha ocasionado un atasco de más 500 conductores de carga en la zona fronteriza en aproximadamente 15 días. Dicho bloqueo parece que será levantado a partir del 31 de mayo, tras el anuncio de un acuerdo entre los ministerios de comercio de la región [link]. 

Un problema más serio se encontró al detectar numerosos contagios en la zona fronteriza, específicamente en el cantón de San Carlos, en diversas empresas del sector agroindustrial. Estas empresas tenían trabajadores inmigrantes contratados en condición irregular que se encontraban contagiados de COVID-19. La situación se ha repetido en otras empresas de la región, pero el sector empresarial lejos de asumir la responsabilidad por el desacatamiento de las medidas de prevención contra el contagio ha mantenido una postura de exigencia de la apertura de fronteras y de las actividades económicas, pese al notable aumento de casos que ha tenido el país durante el último mes. 

Los casos de contagio en la zona fronteriza han puesto al descubierto la situación laboral de los trabajadores agrícolas y los mecanismos con que operan las empresas de la región. Sobre dicha situación no ha habido un pronunciamiento por parte de las cámaras en que se vislumbren medidas correctivas [link]. 

Costa Rica: ¿un ejemplo latinoamericano en el control del COVID-19?

A finales de mayo, Costa Rica alcanzó la cifra de 1000 infectados, con un número total de 10 personas fallecidas, es decir un 1% de los casos. El ritmo de crecimiento había sido lineal y La tasa [R] de reproducción se mantuvo hasta ese momento en el 1,4,  por lo que se podía aducir que el control de la pandemia no es atribuible solo al factor epidemiológico, sino a otros controles del contexto [link]. No obstante, un mes después se muestran datos de empeoramiento de la situación, para el día 30 de junio se había triplicado el número de infectados alcanzando los 3559 casos, el número de muertos ascendió a 15 y se dio un aumento en hospitalizaciones (pasando de 16 el 30 de mayo a 56 personas el 30 de junio), así como un incremento de enfermos en cuidados intensivos (6 personas). La tasa [R] de reproducción de contagio aumentó pasando a 1,6. Todo ello llevó a que el día 2 de julio, el Ministerio de Salud declaró el contagio comunitario en el Gran Área Metropolitana. 

Gráfico 1. Comportamiento del número de casos positivos por COVID-19 en Costa Rica

Como puede notarse el control de la pandemia parece ir deteriorándose, aún así Costa Rica se ubica como el país con la menor tasa de mortalidad de toda América Latina [link]. Hay una amplia coincidencia entre los expertos de que el gobierno ha logrado responder a la atención de los enfermos fundamentalmente gracias a un robusto sistema de salud pública que ha logrado establecer protocolos de detección, tratamiento y hospitalización de los casos según su gravedad y requerimientos de atención. 

La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) es un complejo sistema de salud y protección social que se financia con los aportes obreros patronales y da cobertura universal en la atención médica del país. Los dos jerarcas que representan la primera línea en materia de salud son el ministro de salud, Daniel Salas (doctor en medicina y especialista en epidemiología) y el presidente ejecutivo de la CCSS, Román Macaya, (PhD en bioquímica). Ambos han logrado una política ampliamente valorada de respuesta a la pandemia, con notables logros en el control de los decesos y la recuperación de los pacientes, siendo las credenciales académicas de los jerarcas un factor no menor. La CCSS logró contar con pruebas de detección antes de la llegada del primer caso y, desde el mes de enero, se prepararon protocolos, circulares y directrices de coordinación en el sector salud para hacer frente a la llegada del virus al país. 

En los primeros meses hubo algunas denuncias por la negativa de los médicos de la seguridad social para realizar pruebas de detección a personas que no contaban con la trazabilidad predefinida de contagio [link]. En estos casos, la disponibilidad de pruebas en laboratorios privados permitió evidenciar la grave omisión de la estrategia demarcada en un potencial subregistro de casos, sin embargo, en el transcurso de las semanas parecería que estas acciones fueron corregidas.

Gráfico 2. Aprobación de las medidas sanitarias y económicas, Costa Rica 2020

Fuente: elaboración propia con base en CIEP (abril 2020)

Popularidad del presidente

La sociedad costarricense ha valorado de manera positiva la gestión del gobierno durante la crisis del coronavirus, lo que ha significado un nuevo respiro frente a la deteriorada popularidad del presidente, que en el mes de octubre de 2019 se ubicaba en alrededor del 22% de aprobación. Sin embargo, dado que la popularidad no ha sido la constante durante los dos años de la presidencia de Alvardo Quesada, mantenerla se convierte en un importante desafío. 

Gráfico 3. Aprobación del Presidente, Costa Rica 2020

Fuente: elaboración propia con base en CIEP (abril 2020)

El conjunto de las instituciones también reflejó aumentos en la valoración ciudadana, lo que podría aportar a la idea de que el presidente goza de un buen momento para negociar algunas políticas con otras fracciones legislativas, dado que no cuenta con mayoría en la Asamblea Nacional; no obstante, se encuentra a medio período y el ciclo electoral podría afectar estas posibilidades de acuerdos, sumado a una gran presión que ejercen sectores como el empresarial por acelerar el regreso a la llamada “nueva normalidad” para evitar un colapso económico. Aún así, los datos más recientes de la encuesta de hogares del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), indican que hay un 12,5% de desempleo durante el primer trimestre (cifra en los dos dígitos incluso antes de la pandemia) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que al cierre del primer semestre se alcanzará la cifra del 20% de desempleo.  

Los retos en materia económica se ven agravados por las diferencias a lo interno del gobierno. Durante la última semana de mayo se dio la salida del segundo Ministro de Hacienda de la administración Alvarado Quesada, por diferencias en materia de política fiscal, en la que el presidente mostró mayor laxitud que el jerarca en un entorno marcado por el alto endeudamiento público y la insuficiente recaudación. A esta salida se sumaron otras dos destituciones en el mismo día, la de la Ministra de Comunicación y la del Ministro de Ciencia y Tecnología [link]. Semanas atrás también se dio la salida del Viceministro de Salud. 

Llama la atención que las percepciones ciudadanas sobre la responsabilidad en el tema sanitario y de empleo recaigan principalmente en el estado, de acuerdo con los datos de la encuesta del CIEP, hay un 40 % de las personas que estiman que el Estado y no la empresa privada debería ser el responsable por la creación de empleo. Esta percepción asciende a un 47,5 % cuando se trata del bienestar de las personas. Este dato es difícil de que sea procesado en la agenda política en un entorno en el que la media de los legisladores se autoubican en promedio en 6.30 en la escala ideológica del Proyecto de Élites Parlamentarias.

Gráfico 4. Percepciones de la responsabilidad del Estado en el empleo y bienestar, Costa Rica 2020

Fuente: elaboración propia con base en CIEP (abril 2020)

Valga agregar para finalizar este breve texto, que en medio de la emergencia el gobierno ha conseguido avanzar en su agenda de reconocimiento de derechos humanos. Así, el pasado 26 de mayo entró en vigor el matrimonio entre personas del mismo sexo gracias a una Opinión Consultiva de la Corte IDH que fue solicitada por el gobierno anterior. Un hecho que significó un paréntesis en la agenda del COVID-19 y que posicionó al país como el primero en Centroamérica en avanzar hacia este derecho. Otras acciones, como la creación de un Consejo de Mujeres dirigido por la vicepresidenta de la República, Epsy Campbell y la Ministra de la Condición de la Mujer, Patricia Mora, han buscado incorporar una visión género sensitiva al manejo de la pandemia [link]. 

Corolario

Costa Rica, en una mirada comparada, ha tenido un manejo exitoso y controlado de la pandemia del Covid-19, pero esta gestión va erosionándose, entre otras razones, como producto de una ruptura de la cohesión legislativa en torno a la atención de la emergencia al verse los legisladores permeados por el inicio del ciclo electoral. 

El tema migratorio, acompañado de la ausencia de medidas sanitarias por parte del gobierno de Nicaragua, y la relajación de las medidas en Costa Rica constituyen un peligro para la detención del contagio. Pero sin duda, lo más amenazante para la sostenibilidad del control de la pandemia son las fuertes presiones del sector empresarial para la apertura de los aeropuertos, el ingreso de trabajadores al sector agrícola y la apertura del comercio en general.  A la vez, el cierre de las fronteras se combina con un discurso xenofóbico que representa un peligro para la convivencia social y el respeto a los derechos humanos. 

No puede perderse de vista que el deterioro económico de numerosos negocios y el crecimiento del desempleo reclaman medidas que den alivio a cientos de familias en pobreza en un contexto que ya venía marcado por la crisis fiscal y el alto endeudamiento. Las decisiones de política económica se convierten así, en materia de intereses de diversos sectores y la manera en que el gobierno gestione las expectativas y presiones de dichos grupos permitirá o no frenar el aumento de la desigualdad social. Este aspecto es central, pues la clave del éxito de la trayectoria ordenada y con pocas pérdidas de vidas por esta pandemia, ha descansado en una clase media formada por profesionales del sistema de salud y técnicos de otras instancias que acompañan la atención nacional de la emergencia.