Milagros Campos

Martín Vizcarra es un presidente sin partido político y sin bancada en el Congreso. Fue el Primer Vice Presidente de Pedro Pablo Kuczynski, a quien sucedió tras su renuncia en marzo de 2018, luego que se frustrarse su destitución por incapacidad moral. Vizcarra llevaba casi dos años en el gobierno cuando anunció, el 6 de marzo, el primer caso del coronavirus en el Perú. Seis meses antes había disuelto el Congreso de mayoría fujimorista^[1], electo, junto con Kuczynski, en el año 2016, y cuyo mandato concluiría en el 2021. Si bien la disolución del Congreso unicameral está prevista en la Constitución, esta fue la primera vez que un presidente recurrió a ella. La disolución fue cuestionada por algunos sectores, pero su constitucionalidad fue posteriormente avalada por el Tribunal Constitucional^[2], en una sentencia aprobada por mayoría. El nuevo Congreso, en el que ninguno de los nueve partidos con representación tiene mayoría, fue electo el 26 de enero. La juramentación de los nuevos congresistas se llevó a cabo al día siguiente de la declaración del estado de emergencia.

La Constitución peruana de 1993 prevé que una vez “reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestión de confianza, después de que el Presidente del Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario”^[3]. Se trata de un mecanismo de control posterior que busca equilibrar el ejercicio del poder del ejecutivo en una situación extraordinaria e inédita en la historia. Recientemente el Congreso recibió al Presidente del Consejo de Ministros para cumplir con el mandato constitucional antes mencionado. Recibió el voto de confianza, pese a las duras críticas a su gestión.

Es en este contexto que el Perú enfrenta la pandemia del COVID-19. En este artículo se analiza la respuesta del Ejecutivo, en el marco de sus facultades constitucionales para atender la crisis. Para ello, se da cuenta de las medidas dictadas y los límites estructurales y sociales del Estado peruano para atenderla, los cambios al interior del gabinete y las tensiones con el nuevo Congreso.

Declaración de emergencia y restricción en el ejercicio de derechos

A los nueve días de haberse detectado el primer caso de COVID-19, el presidente Martín Vizcarra declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional. Se trata de uno de los dos estados de excepción previstos en la Constitución^[4]. Procede en caso de “perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”. El  Presidente requiere del  acuerdo del Consejo de Ministros. Como consecuencia de la declaración, se puede restringir o suspender el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la inviolabilidad del domicilio, la libertad de reunión y de tránsito, así como el derecho a no ser detenido sino en caso de flagrancia o mandato judicial. Debe dar cuenta al Congreso de la decisión tomada.

El 15 de marzo se dispuso la cuarentena -especificando las excepciones bajo las que los ciudadanos podrían circular-, el cierre temporal de fronteras, así como el apoyo de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional para el cumplimiento de las medidas dictadas. Tres días más tarde se estableció la inmovilización social –toque de queda– obligatoria a nivel nacional. Han trascurrido tres meses y la medida se ha prorrogado hasta el 30 de junio.

La popularidad del Presidente y de su Ministra de Economía

El presidente Vizcarra asumió la vocería del ejecutivo desde el primer día. Durante las primeras semanas dio mensajes diarios al mediodía, al lado de su gabinete.  La comunicación buscaba transmitir un liderazgo en las medidas tomadas. La rápida y severa reacción del ejecutivo preveía la fragilidad de los servicios de salud, los problemas de infraestructura y otras limitaciones que se fueron evidenciando en las semanas siguientes. La popularidad del Presidente ha sido superior a la de sus antecesores desde que asumió la presidencia. Como puede observarse del Gráfico 1, su aprobación llegó a superar el 80%. Aun cuando la metodología utilizada es diferente a las encuestas personales previas, es evidente el respaldo de la población a las medidas dictadas.

GRAFICO 1 APROBACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA (Fonte: Instituto IPSOS, 2020)

Al lado del presidente Vizcarra, su joven y popular Ministra de Economía, María Antonieta Alva, asumió los retos de responder con un plan de estímulo fiscal que representa a la fecha el 14,4% del PBI del país. La atención de la emergencia abarcó transferencias directas de poco más de 100 dólares por mes solo a las familias en condición de pobreza o pobreza extrema. Sin embargo, pronto el bono se extendió también a trabajadores independientes. Otras medidas se dirigieron a brindar soporte a las empresas y sostener  la cadena de pagos de la economía.

La informalidad sale en cuarentena

En medio de la gestión de la pandemia se dieron cambios ministeriales en sectores claves: Salud e Interior. La insuficiencia de pruebas moleculares y equipos de protección médica, denuncias por compras tardías, ineficientes y con indicios de corrupción o negligencia generaron tensiones entre el ejecutivo y otras instituciones.

En materia laboral, si bien se permitió la posibilidad de recurrir a figuras como la suspensión de labores y del pago de haberes en la relación laboral, en la práctica más de un millón de personas en Lima han perdido sus trabajos. De acuerdo con Ipsos^[5], cuatro de cada diez peruanos se ha quedado sin trabajo y no recibe ingresos, mientras que uno de cada diez está aplicando el teletrabajo.

El Perú es uno de los países con mayor informalidad de la región. Como reflejo de ello, el 49% de los trabajadores dependientes son informales y ocho de cada diez trabajadores independientes laboran en la informalidad^[6]. Carlos Ganoza^[7] alertó sobre la ineficacia de la técnica del “martillo y el baile” que se estaba implementando. La informalidad y el déficit de vivienda desincentivan el cumplimiento de la cuarentena. “Con 11 millones de personas cuyo sustento depende de una actividad informal, para la gran mayoría no salir a trabajar significa no generar ingresos”. De otro lado, el hacinamiento en los hogares de un número significativo de peruanos fue un incentivo para incumplir a cuarentena. El impacto económico de las medidas ha generado una polémica. El Instituto Peruano de Economía calcula una caída de 15% del PBI. El gobierno ha empezado a autorizar de manera gradual la reapertura de los sectores económicos por fases, a fin de contener el corona-shock, como lo ha llamado Ganoza.

Las tensiones con el nuevo Congreso

En el marco de relaciones de colaboración entre poderes del Estado, el Ejecutivo solicitó al Congreso una delegación de facultades legislativas para dictar decretos legislativos en el contexto de la gestión de la pandemia. Adicionalmente, ha venido dictando decretos de urgencia que no requieren de autorización previa del Congreso pero tienen una limitación: solo pueden referirse a materia económica y financiera y estar destinadas a atender situaciones imprevisibles que no pueden esperar el tiempo para el debate de una ley en el Congreso. En tres meses, el Ejecutivo ha dictado 60 decretos legislativos, 43 decretos de urgencia así como decretos supremos y resoluciones ministeriales directamente vinculados a la crisis del COVID-19. En este mismo periodo, el Congreso, ha dictado siete leyes específicamente para esta coyuntura. Dos delegando facultades legislativas al Ejecutivo.

El Congreso empezó sus sesiones de manera presencial, pero  se organizaron para sesionar de manera virtual cuando varios congresistas se contagiaron. Posteriormente se han implementado sesiones mixtas, con la presencia de pocos legisladores y la participación de los demás de manera remota. A partir del mes de mayo, los ministros han participado regularmente a las comisiones para informar sobre su gestión en sesiones virtuales. Ello ha contribuido a un diálogo entre Ejecutivo y Legislativo que no estuvo exento de tensiones.

Una de ellas fue a causa de la atención de la pandemia en las cárceles. El Ejecutivo presentó un proyecto de ley para disminuir el hacinamiento de la población penitenciaria y de centros juveniles a nivel nacional. El Perú tiene un 36% de personas sin sentencia encarceladas, algunas en etapa de investigación fiscal. El hacinamiento en cárceles es un problema que ha reportado reiteradamente la Defensoría del Pueblo^[8]. El proyecto fue archivado por considerar que se trataba de un problema del Ejecutivo^[9] y se le instó a pedir delegación de facultades para  legislar en esta materia.

Una segunda tensión se produjo cuando se debatía un proyecto de ley para permitir el retiro del 25% de los fondos en las cuentas personales de pensiones gestionadas por las Administradoras de Fondos de Pensiones. El gobierno dictó un decreto de urgencia^[10] para el retiro de fondos para mitigar los efectos económicos del aislamiento social obligatorio con mayores restricciones. A los pocos días el Congreso aprobó su propia iniciativa que promulgó semanas después ante la omisión del Ejecutivo.

Un capitulo adicional se escribiría con la aprobación del Congreso de una iniciativa que suspende el cobro de peajes en la red vial. El Ejecutivo la observó pues algunas de éstos se encuentran bajo contratos de concesión que, de acuerdo con el texto constitucional, no pueden modificarse legislativamente. Pese a las observaciones y advertencias sobre posibles arbitrajes que podrían comprometer económicamente al país, el proyecto fue aprobado por el Congreso mediante insistencia. Se requerían 66 votos, se aprobó con 103 votos a favor. El Ejecutivo ha presentado una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Así, en un marco de desentendimientos entre Ejecutivo y Legislativo, el Perú combate la pandemia y prepara elecciones generales para el próximo año. Ni el Presidente ni los congresistas pueden ser reelectos. Las expectativas de los partidos en el Congreso los llevan a no asumir costo alguno en la lucha para controlar la pandemia.

Reflexiones finales

Como ocurre en otros países, las situaciones de crisis privilegian el rol protagónico del presidente. Por ello, las constituciones prevén estados de excepción. Los sistemas de pesos y contrapesos exigen el control de otros órganos del Estado, principalmente el del Congreso.

Habiendo transcurrido tres meses desde el primer caso en Perú, no hay suficiente evidencia que permita afirmar que el virus se ha contenido. El ritmo de reproducción (R) por COVID-19 se aún es mayor a uno y el gobierno aún tiene que lidiar con otra noticia que publicara el Financial Times esta semana: el exceso de muertes en abril y mayo –81% más de lo habitual– mostraría un subregistro de fallecidos del como consecuencia directa o indirecta del coronavirus. Muchos hospitales han llegado a límite de su capacidad. El COVID-19 ha visibilizado la fragilidad de los servicios del Estado peruano, principalmente el de salud, así como la informalidad y las grandes y graves diferencias socioeconómicas, pues el COVID–19 no solo afecta a las personas mayores y con preexistencia de alguna condición médica. En el Perú, vivir en determinadas regiones del país y en determinados barrios hace más lesivo y mortal el contagio.

[1] El partido fujimorista Fuerza Popular obtuvo el 56% de escaños. Aun cuando perdió un significativo 25% de su bancada logró formar coaliciones para mantener el control del Congreso.

[2] La sentencia puede ser consultada en el siguiente link: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00006-2019-CC.pdf

[3] Artículo 135°.

[4] Artículo 137º.

[5] https://www.ipsos.com/es-pe/encuesta-nacional-urbana-mayo-2020-el-covid-19

[6] Instituto Peruano de Economía. Independencia y su vulnerabilidad. 9 de marzo de 2020. Disponible en: Consultado el 20 de abril de 2020

[7] El artículo completo en: https://medium.com/@cganoza/coronavirus-una-alternativa-al-martillo-y-el-baile-d3309ebcb789

[8] El hacinamiento según el reporte de la defensoría alcanza a 140% en promedio a nivel nacional llegando a pasar el 500% en algunos penales. Ver: https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2020/04/Serie-de-Informes-Especiales-N%C2%BA-003-2020-DP.pdf y https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2020/04/Serie-de-Informes-Especiales-N%C2%BA-008-2020-DP.pdf consultados el 17 de mayo 2020

[9]https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/congreso-archivo-dictamenes-de-deshacinamiento-de-penales/

[10] Decreto de Urgencia Nº 034-2020  y Nº 038-2020