Francisco Sánchez
Cuando no se habían cumplido dos años desde su posesión como Presidente de la República, Guillermo Lasso, del conservador partido Creando Oportunidades (CREO), adelantaba el fin de su gobierno al constatar, una vez más, su incapacidad para poner en marcha el ambicioso plan de reforma con que llegó al poder y con el que buscaba liberalizar los mercados así como reducir la intervención estatal en distintos ámbitos (Moncagata y Fernández de Córdova: 2023). Además de por su propia incompetencia como presidente, más evidente conforme iban dejando el gobierno sus colaboradores más cualificados, la situación empeoraba paulatinamente debido al bloqueo de la mayoría de sus iniciativas por parte de un poder legislativo donde la oposición tenía mayoría. En dos años sólo se aprobaron tres leyes de iniciativa presidencial, una mínima cantidad si se compara, para el mismo período temporal, con los dos gobiernos previos: 23 aprobados de 31 presentados, en el caso del presidente Lenin Moreno; 20 aprobados de 23 presentados, en el caso del presidente Correa.
¿Por qué se adelantaron las elecciones?
En vista de la difícil situación política del país, empeorada de forma exponencial por la violencia del narcotráfico, Lasso puso en marcha el mecanismo institucional incluido en la Constitución de Montecristi (2008) que permite al presidente de la República o a la Asamblea Nacional acabar con el mandato del otro bajo determinadas condiciones, procedimiento conocido como “muerte cruzada”, lo que da un toque de dramatismo añadido a los históricos problemas de relación entre poderes del Estado que caracterizan al país.
El anuncio realizado por Lasso el 17 de mayo de 2023 inició el proceso que terminó con la convocatoria a las elecciones legislativas y presidenciales que se realizaron en primera vuelta el 20 de agosto y en segunda el 15 de octubre. El correísmo, que se presentó bajo las siglas RC jugando con las ideas de Revolución Ciudadana y Rafael Correa, ganó la primera vuelta y mostró, una vez más, que es la fuerza política mayoritaria del país, si bien su candidata no ganó las elecciones en la segunda vuelta. A pesar de ello, se ha convertido en una especie de nuevo cleavage sobre el que pivota la política ecuatoriana con los electores polarizados entre correistas y anticorreistas.
Una vez más, los votantes utilizaron nuevamente la estrategia de voto cruzado, al optar para el legislativo por partidos distintos al del presidente electo, de modo que éste no cuenta con una mayoría legislativa suficiente para poner en marcha su plan de gobierno. Aunque los gobiernos con presidentes en minoría legislativa son más bien la regla antes que la excepción de los sistemas presidencialistas, es necesario volver a abrir el debate sobre las consecuencias políticas e institucionales que esto conlleva. Siguiendo con el caso de Ecuador, uno de los focos de inestabilidad constante del sistema presidencial ecuatoriano ha sido la pugna de poderes, expresión con que la opinión pública nacional define el enfrentamiento entre Ejecutivo y Legislativo. La base del problema está en que casi todos los presidentes que ha tenido el país carecen de un partido sólido, algo que se repite en el caso del candidato Daniel Noboa, quien participa con el partido de nueva creación denominado ADN, otro juego de siglas que incluye el nombre de su líder.
¿Qué es la “muerte cruzada”?
Es un mecanismo institucional que busca crear incentivos de cooperación entre el ejecutivo y el legislativo bajo la amenaza del adelanto de las elecciones presidenciales y legislativas, lo que conllevaría la “muerte” del periodo legislativo y presidencial. Aunque los representantes podrían ser candidatos a la reelección, la posibilidad de perder el poder debería de servir como incentivo de cooperación, a la vez que ofrecería una vía para evitar que las crisis de gobierno se convirtieran en crisis de régimen (Sánchez y Granados, 2023).
La “muerte cruzada” se regula en la Constitución (art. 130 y 148) otorgando al Presidente y a la Asamblea el poder para terminar con el mandato del otro cuando se dan una serie de causales, como arrogación de funciones, grave crisis política y conmoción interna o la reiterada e injustificada obstrucción de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. A diferencia del modelo peruano de la vacancia por incapacidad moral que ha desatado un período de inestabilidad en ese país, el modelo ecuatoriano implica el adelanto de elecciones luego de un período en el que el presidente gobierna sin Asamblea y puede legislar por vía de decreto en algunos campos, los mismos que después podrán ser revisados por la Corte Constitucional y otros órganos de control. Quizá, como se está viendo en esta elección, un fallo del diseño esté en que el presidente y la Asamblea que resultan electos luego de la “muerte cruzada” solo son designados hasta que termina el teórico mandato del presidente que no pudo terminar el periodo, en este caso, un año y medio más.
Si el mecanismo de destitución del presidente lo pone en marcha la Asamblea, el vicepresidente de la república asume el gobierno hasta que se realicen nuevas elecciones. Se trata de un dispositivo institucional que incluye garantías, como la posibilidad de aplicarlo una sola vez por cada uno de los poderes en los tres primeros años del período, mayorías calificadas o cualificadas para su aplicación o la calificación de la Corte Constitucional. Cabe recordar que desde 1996 hasta la aprobación de la constitución de Montecristi, tres gobiernos no pudieron terminar sus mandatos y sus crisis de gestión solo se resolvieron a través de golpes de estado o renuncias forzadas que provocaron inestabilidad en todo el sistema político.
Y después de las elecciones, ¿qué?
A diferencia de la mayoría de los análisis, que se centran en los resultados electorales de las elecciones ecuatorianas, aquí se ponen de relieve una serie de aspectos que pueden ser de utilidad para quienes trabajan sobre el presidencialismo, el comportamiento político o los sistemas institucionales en general.
En primer lugar, se confirma una vez más que el presidencialismo permite acceder a la presidencia a proyectos personalistas, sin la necesidad de sólidas estructuras de partido, lo que genera problemas una vez en el gobierno al no contar con apoyo en el legislativo.
Daniel Noboa Azín, es un caso más. Fue diputado en representación del partido fundado por su padre, el empresario Álvaro Noboa, una maquinaria electoral creada y mantenida con el fin de dar cobertura a sus cinco candidaturas a la presidencia. Al igual que su progenitor, y que su antecesor Guillermo Lasso, para llegar a la presidencia Daniel Noboa funda el partido instrumental ADN –siglas que coinciden con su nombre– que no tiene siquiera registro electoral. Es más, para poder participar en las elecciones tuvo que usar la cobertura de Alianza País, antiguo partido de Rafael Correa que entró en crisis luego de la ruptura entre éste y Moreno y que terminaron abandonando los dos. Como es lógico, con esta trayectoria no se cuenta con un récord a partir del cual valorar la posición ideológica programática de ADN. Tampoco contribuye su composición, una amalgama de personas en las que, en muchos casos, se intuye más oportunismo que compromiso con un proyecto político. Acordes con este contexto, sus propuestas programáticas son vagas y a veces contradictorias, centradas en la creación de empleo como “consecuencia natural” del crecimiento económico. La única certeza, coherente también con su propia actividad privada, es su posición pro-mercado con énfasis en el fomento de las exportaciones del sector primario como motor.
En segundo lugar, al igual que todos los gobiernos de la última ola democrática del país, el gran reto de Noboa será conseguir el apoyo del legislativo para poner en marcha sus propuestas de políticas públicas que se materializan en la aprobación de leyes. Como se decía anteriormente, y con la excepción de Rafael Correa, el hecho de que los presidentes no hayan tenido un partido sólido detrás o el suficiente número de votos en la asamblea, ha hecho que la pugna entre ambos poderes, Ejecutivo y Legislativo, sea una de las causas de la inestabilidad constante del sistema presidencialista de Ecuador. La situación se repite con el nuevo presidente, que sólo tiene 14 de 137 asambleístas.
En tercer lugar, el escenario legislativo se vuelve más incierto aún si se toma en cuenta que el partido del ex presidente Correa -Revolución Ciudadana (RC)- tiene 52 asambleístas, casi el 40% del total. RC es la fuerza política mayoritaria del país, pero no solo eso, se ha convertido en una especie de eje sobre el que pivota la política ecuatoriana. La segunda derrota consecutiva en una segunda vuelta sin duda ha debilitado al partido y cuestiona el liderazgo con mano de hierro de Correa y su círculo de incondicionales. Se ha demostrado que RC tiene un tope de votación que se achaca al rechazo que genera Correa pero, a la vez, el expresidente sigue siendo el gran activo político de su partido. Ante este nuevo escenario, y con el fin de romper la imagen de partido obstruccionista que recuerda los momentos más autoritarios del gobierno de Correa, quizá sean más cooperativos. También para romper el techo del 46% de los votos con miras a las elecciones presidenciales de 2025. En este sentido, han tendido puentes las declaraciones poselectorales de la excandidata González, el Alcalde de Quito y el mismo Correa. Aunque otra posibilidad es polarizarse en la oposición, como hicieron con el gobierno de Lasso, cuya incapacidad para conseguir que se aprobaran más de tres leyes fue una razón para el adelanto de elecciones, como se mencionó al inicio.
En definitiva, el escenario actual recuerda demasiado a lo ocurrido durante el inicio del gobierno de Lasso: se trata de dos empresarios, sin mucha experiencia política, que fundan partidos minoritarios y que tienen un ambicioso, aunque poco realista, programa de transformación del país. Noboa, como Lasso, también llega al poder fruto de las “elecciones negativas”, es decir, su victoria se debe, en buena parte, al voto de rechazo a la candidata correísta de los sectores que anteriormente ya se habían opuesto a que el partido del expresidente Correa llegase al poder a través de Andrés Arauz
Uno de los primeros retos para el nuevo presidente será la formación de un gobierno competente, sin olvidar que no sólo se trata de contar con un buen gabinete de ministros, sino también con una serie de cargos ubicados en el segundo nivel de la toma de decisiones, pues es sobre quienes recae realmente la acción del gobierno. Sin embargo, los únicos ministros anunciados son personas que vienen del sector privado y, aquí, el antecedente de Guillermo Lasso es la mejor evidencia de que los gestores privados no siempre son buenos gestores públicos – y viceversa- y de que un gobierno no funciona como una empresa en la que las decisiones se caracterizan por la verticalidad.
Respecto al anuncio del presidente de que usará mecanismos de democracia directa para fortalecerse, es lo que han hecho todos los otros presidentes débiles. Además, falta claridad y concreción en los temas y las preguntas, por lo que cabe esperar que se vayan definiendo mejor los contenidos para que no sea una nueva oportunidad perdida en un país caracterizado por ser de los que más consultas ha hecho al electorado.
Los dos grandes retos y oportunidades del presidente son el fortalecimiento de la dolarización y reducir la violencia del país. En ambos casos puede proponer grandes pactos nacionales en los que participen la mayor cantidad de fuerzas políticas con capacidad de veto. Con ello podría llenar su agenda política durante el año y medio de gobierno que tiene y poner las bases de la reconstrucción del país al tiempo que reduce la polarización.
