Christopher A. Martínez
Sabemos que los partidos cumplen una serie de tareas fundamentales para el buen funcionamiento de las democracias. Sin embargo, poco sabemos sobre cómo los partidos podrían afectar la sobrevivencia presidencial. En su estudio comparado, Samuels y Shugart (2010: 121-122) indican que los partidos tienen problemas para influenciar y mantener a sus presidentes bajo control; y que, además, es muy improbable que los partidos contribuyan a remover a uno de los suyos pues esto no les traería ningún beneficio. No obstante, la realidad nos muestra que los partidos pueden tener un rol determinante en la resolución de una crisis presidencial. En 2001, la Unión Cívica Radical (UCR) se restó de apoyar al Presidente Fernando De la Rúa, quien pertenecía a sus filas, cuando la oposición Justicialista analizaba si formar o no un gobierno de unidad nacional (Schamis 2002: 85). La negativa de la UCR se sumó a una serie de factores que forzaron la renuncia de De la Rúa semanas más tarde. Más llamativo es lo ocurrido en Guatemala (2015) cuando todos los parlamentarios presentes del Partido Patriota (PP) votaron para que le quitara la inmunidad a Otto Pérez Molina (Guatemala), quien era fundador del PP (Espina y García 2015), acelerando su renuncia. Por el contrario, el caso del Presidente Sebastián Piñera (Chile 2019) muestra cómo los partidos, incluso de oposición, encontraron una salida (quizás temporal) al “estallido social”, lo cual quitó impulso a las presiones de renuncia que recaían sobre él. Es decir, los partidos pueden influir en el desenlace de las crisis presidenciales.
El rol de los partidos y su institucionalización
La literatura sobre inestabilidad de gobiernos ha identificado al bajo apoyo legislativo, recesiones económicas, protestas anti-gobierno y escándalos de corrupción como los principales determinantes de la sobrevivencia presidencial en América Latina. No obstante, con la excepción de un par de estudios de caso sobre política y crisis en Argentina (Malamud 2015; Schamis 2002), la literatura sobre inestabilidad presidencial no se ha preguntado qué rol pudieran jugar los partidos y su institucionalización en este fenómeno.
Primero, los partidos institucionalizados generan un sentido de largo plazo sobre sus miembros, es decir, son capaces de proyectar una “sombra de futuro” que promueve la cooperación con otros actores, así como de influir y limitar la conducta de presidentes de sus filas a cambio de apoyar sus carreras políticas una vez que dejen el poder (Alesina y Spear 1988; Axelrod 1984; Levitsky 1998 & 2018; Mainwaring 2018; Rosenblatt 2018; Stokes 2001). Segundo, los partidos con altos niveles de organización son más eficaces para excluir políticos aficionados y outsiders (Corrales 2009; Flores-Macías 2010; Levitsky 2018; Navia 2003; Samuels y Shugart 2010), los que serían más proclives a iniciar conflictos inter-institucionales (Helmke 2017). Dado que los partidos fuertes organizacionalmente tienen más chances de resistir un “asalto presidencial”, los jefes de gobierno pueden anticipar que dichos partidos le harían pagar el costo de incurrir en ese tipo de conducta oportunista, y, por tanto, las evitarían. Tercero, al servir como foros, los partidos institucionalizados (i) facilitan el intercambio de información entre sus miembros (presidente incluido), (ii) reconcilian de mejor manera intereses en conflicto entre diferentes partes, (iii) y evitan que facciones opositoras se polaricen en exceso (Boix y Svolik 2013; Brownlee 2007), todo lo cual promueve mayor estabilidad política. Finalmente, los partidos más institucionalizados suelen tener mejores vínculos con la sociedad, tales como sindicatos y agrupaciones estudiantiles, lo cual reduciría la probabilidad de ocurrencia de demostraciones callejeras en contra del gobierno (Corrales 2002; Disi Pavlic 2018).
Sostengo que la institucionalización de partidos (IP) tendría un efecto no lineal en la “sobrevivencia” de presidentes en América Latina. Dependiendo del nivel de IP, se producen diferentes dinámicas que pueden contribuir a la estabilidad de gobiernos y a la ocurrencia de crisis presidenciales. Específicamente, argumento que el mayor riesgo de una presidencia fallida ocurre cuando el nivel de IP es moderado-bajo, y que la opción de mayor estabilidad está asociada a un alto nivel de IP. Cuando la IP es muy baja, los partidos son demasiado débiles organizacionalmente para intentar destituir al presidente, incluso si lo desearan. Gracias a esto, el presidente goza de una fortaleza relativa respecto de otros actores, lo cual contribuye a su “sobrevivencia” en el poder. En el otro extremo, cuando la IP es alta, si bien los partidos son fuertes en términos organizacionales, su visión de largo plazo desincentivaría el uso de la destitución en contra del actual presidente.[2] Finalmente, cuando la IP es moderada, los partidos son suficientemente fuertes para destituir al presidente y, además, carecen de una “sombra de futuro” extensa, lo que incentiva conductas orientadas hacia metas de corto plazo y más radicales. Específicamente, en este contexto, los partidos de oposición tendrían las capacidades y las motivaciones para propiciar una presidencia fallida, y eso lo convierte en el escenario de mayor inestabilidad para los presidentes en ejercicio.
No obstante, es necesario considerar que los niveles de IP varían lentamente dentro de cada país y que, por ejemplo, no todos los presidentes “caen” en países con un nivel de IP moderado-bajo. En este sentido, la institucionalización de partidos no es una causa directa de las presidencias fallidas, sino una fuerza de tipo estructural, más indirecta. Las causas directas más frecuentes son escándalos presidenciales (corrupción), masivas movilizaciones en contra del gobierno, una oposición recalcitrante, un presidente que no desea (o no es capaz) de negociar, mal desempeño de la economía, entre otros. Se espera que los principales actores políticos se comporten de manera distinta en países con diferentes niveles de IP. Lo anterior significa que, dependiendo del nivel de institucionalización de partidos, la estabilidad del gobierno se sustentaría en distintas fuentes, y que tanto partidos como presidentes reaccionarían de manera distinta durante la ocurrencia de una crisis política (para más detalles, ver aquí).
Diseño metodológico
La muestra del estudio está compuesta de 157 presidencias de 18 países latinoamericanos entre los años 1979 y 2018. De ellas, en 20 ocasiones el presidente no logró completar su periodo constitucional. Para analizar los datos, utilizo análisis de sobrevivencia para determinar qué factores afectan el riesgo de una presidencia fallida. Además del impacto de la variable institucionalización de partidos (calculada a partir del índice de Varieties of Democracy), también controlo por los efectos del número de escándalos presidenciales que involucran directamente al primer mandatario y/o sus colaboradores cercanos y el número anual de protestas anti-gobierno (i.e., aquellas organizadas en contra del presidente o su administración). Estas variables son parte de una base de datos sobre eventos políticos en América Latina, los cuales son registrados a partir del Latin American Weekly Report. Similarmente, el análisis estadístico también incluye las siguientes variables independientes: apoyo legislativo (porcentaje de escaños controlados por el partido/coalición del presidente), crecimiento económico (% anual) e hiperinflación (1 = presencia de hiperinflación; “0” = ausencia).
Resultados
El principal resultado es que la institucionalización de partidos es estadísticamente significativa en todos los modelos en las cuales fue incluida (ver más detalles sobre los robustness checks en el artículo). Lo más novedoso es que se encuentra evidencia estadística que apoya la hipótesis de que su impacto no es lineal. La sobrevivencia es menor en aquellos países que poseen partidos medianamente institucionalizados, en los cuales el índice gira en torno a los 35 puntos en una escala de 0 a 100 (ver figura 1). Luego, se observa que la sobrevivencia presidencial es mayor en países con una débil institucionalización de partidos (10 puntos). Finalmente, la sobrevivencia en el poder es la más alta cuando los partidos son bien institucionalizados (+60 puntos).
Nota: Figuras creadas a partir de modelos de regresión #1 y #6 (ver página 10 del artículo).
Por otra parte, se confirma la importancia para el presidente de poseer una mayoría partidaria en el congreso (apoyo legislativo). Como muestra la figura 1, los prospectos de sobrevivencia para el presidente mejoran a medida que aumenta el porcentaje de legisladores que pertenecen a su partido/coalición. Por otro lado, tal como se anticipaba, tanto los escándalos presidenciales como las protestas anti-gobierno tienen un impacto negativo, pues ambas están significativamente asociadas a una menor sobrevivencia de los primeros mandatarios. En cuanto a los factores económicos, los resultados del análisis estadístico son mixtos. Mientras la ocurrencia de crisis inflacionarias (hiperinflación) no es estadísticamente significativa en ningún modelo de regresión, el crecimiento económico tiene un efecto positivo, significativo y consistente sobre la duración de gobiernos presidenciales. Es decir, cuando la economía crece, los presidentes tienen mejores perspectivas de “sobrevivir” en el cargo.
Reflexiones finales
Aunque a los presidentes no les agrade, los partidos son centrales a la hora de mantenerse en el poder. Aquellos presidentes que gobiernan en países con una institucionalización de partidos moderada-baja enfrentan un escenario mucho más complejo que aquellos que lo hacen en contextos de baja o alta institucionalización. Este es, precisamente, uno de los resultados más novedosos de esta investigación. Cabe recordar que el efecto de la IP sobre la duración de gobiernos presidenciales no es directo, sino que actúa como una fuerza estructural que afecta las interacciones entre los principales actores políticos. En este modelo teórico, es de especial importancia la capacidad organizativa de los partidos, es decir, si son suficientemente fuertes para derrocar a un presidente en ejercicio. También es importante la percepción de la “sombra de futuro” de los partidos. Esto es, cuando los actores llevan tiempo interactuando y saben que dichas interacciones continuarán en el futuro indefinido, aumentan los incentivos para cooperar en lugar de involucrarse en conflictos que pueden ser dañinos para todas las partes.
Los presidentes, por tanto, deben estar conscientes de los riesgos que involucra gobernar con partidos medianamente institucionalizados. De hecho, sería mucho más conveniente para los primeros mandatarios gobernar con partidos muy débiles, los cuales no representarían una seria amenaza para su “sobrevivencia” en el poder. No obstante, la ciencia política constantemente nos recuerda de las profundas dificultades para las democracias cuando este es el caso.
Por otra parte, los presidentes debieran también poner atención sobre otros factores que afectan la sobrevivencia presidencial. Por ejemplo, resistir la tentación de involucrarse en actos de corrupción es el camino ideal para evitar serios riesgos a la estabilidad presidencial. Otro dilema que deben enfrentar los primeros mandatarios es cómo lidiar con las protestas en su contra, pues cada protesta aumenta en 35% aprox. el riesgo de una presidencia fallida. Asimismo, una economía decreciente genera ambientes poco amigables para los gobernantes.
Finalmente, los resultados del análisis también invitan a pensar en la relación entre IP y apoyo legislativo del presidente. Esto es, cuán confiable es el contingente de legisladores oficialistas. No es lo mismo gobernar con el apoyo del 55% de los parlamentarios en un país en el que los partidos son institucionalizados, que en uno en que estos son relativamente débiles. En este último caso, las coaliciones pueden ser frágiles, principalmente motivadas por intereses ad-hoc, lo cual es un escenario de mayor incertidumbre y potencial inestabilidad para el incumbente. Lo anterior también nos sugiere considerar los potenciales efectos de las asimetrías de institucionalización de partidos dentro del mismo país.
[1]Este es un resumen parcial de los resultados presentados en el artículo “Presidential Instability in Latin America: Why Institutionalized Parties Matter” publicado en la revista Government and Opposition. Cambridge University Press ha proporcionado acceso gratuito temporal a la versión online del artículo acá https://doi.org/10.1017/gov.2020.18
[2] Por ejemplo, los partidos de oposición pueden anticipar que en el futuro un presidente de sus filas pudiera correr el mismo riesgo, por lo que se abstendrían de intentar remover a un presidente. Además, bajo este escenario, los actores prefieren y son capaces de negociar, acomodarse y evitar conflictos altamente desestabilizadores, los cuales conllevan altos niveles de incertidumbre.
