Daniel Chasquetti

Los exitosos resultados de Uruguay en el combate a la pandemia fueron ampliamente destacados por diferentes organizaciones multilaterales y por los medidos de prensa internacional. El secreto del buen desempeño reside en la combinación de tres factores cruciales: estructuras institucionales sólidas, una estrategia de gobierno flexible y una consistente cultura cívica.

La llegada del coronavirus coincidió con la asunción de un nuevo gobierno. Cinco meses antes, en noviembre de 2019, el candidato de centro derecha del Partido Nacional, Luis Lacalle Pou, consiguió una apretada victoria en la segunda vuelta presidencial, generando la primera alternancia de partidos en el gobierno en quince años. El nuevo presidente diseñó un gobierno de coalición con el apoyo de cinco partidos que brindan una holgada mayoría legislativa en ambas cámaras. Si bien Uruguay no estaba inmerso en una crisis económica, el nuevo gobierno debía enfrentar algunos problemas serios como el estancamiento de su economía, la creciente inseguridad ciudadana, un déficit fiscal del 5% del PIB y un desempleo del 10%.

Cuando las nuevas autoridades comenzaban a asumir sus funciones, se conocieron los primeros cuatro casos de coronavirus en el país. Este suceso alteró la estrategia del gobierno de coalición y también la actitud del principal partido de oposición, el hasta ahora gobernante, Frente Amplio. A partir del 13 de marzo, el presidente impulsó una serie de medidas excepcionales que con el transcurso del tiempo darían muy buenos resultados. El gobierno tomó decisiones rápidas y drásticas que contaron con un amplio apoyo del sistema político y un acatamiento generalizado de una ciudadanía informada. En este texto se describe la forma en cómo Uruguay enfrentó al coronavirus en el primer semestre de 2020. En el primer apartado se repasa brevemente las fortalezas institucionales del país. En el segundo se describe la estrategia impulsada por el Presidente Lacalle Pou. En el tercero se muestra cómo evolucionó la pandemia y cómo el país comenzó a retornar a la normalidad. En el último apartado se reflexiona sobre los desafíos futuros.

Las fortalezas institucionales de Uruguay

El gobierno uruguayo enfrentó a la pandemia apoyado en un marco institucional sólido. La democracia uruguaya cuenta con tres características principales: i) un régimen presidencial atenuado; ii) un sistema de partidos institucionalizado; y iii) una cultura cívica profundamente arraigada en la población. El presidente cuenta con poderes institucionales moderados, los ministros son responsables ante el Parlamento y los gobiernos departamentales cuentan con ciertos grados de autonomía. El Parlamento es una institución central en los procesos de gobierno ya que la aprobación de leyes es la única forma de modificar la orientación de las políticas públicas. Los partidos políticos presentan organizaciones extendidas en todo el país, con fracciones internas bien organizadas y liderazgos políticos de prestigio. La sociedad civil cuenta con importantes niveles de integración y sus organizaciones (sindicatos, gremios, cámaras, asociaciones) cumplen adecuadamente con las funciones típicas de la intermediación[1].

El Estado uruguayo ejerce el monopolio de la fuerza en todo el territorio del país, desempeña funciones importantes en la economía (teléfonos, energía, aguas, servicios bancarios, seguros, etc.) y desarrolla políticas sociales en múltiples áreas (salud, educación, pensiones, seguros de desempleo, etc.). El Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) es un estructura poderosa, integrada por la Administración de Servicios de Salud del Estado (hospitales públicos), las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (mutualistas y hospitales privados), el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y la Junta Nacional Administradora del Sistema de Salud. Los empleadores y trabajadores pagan una alícuota al FONASA y los prestadores públicos y privados reciben una monto o cápita por cada persona que atienden[2]. El SNIS atiende al 90% de la población e insume una inversión de casi 6 puntos porcentuales del PBI (22% del presupuesto nacional). El resto de los ciudadanos cuentan con atención médica específica (militares y policía) o con seguros privados integrales diseñados para sectores de ingresos altos[3].

Otra institución relevante de las políticas sociales es el Banco de Previsión Social, encargado del pago de las jubilaciones y pensiones y de otras prestaciones relevantes como el seguro de desempleo o las asignaciones familiares[4]. Finalmente, debe mencionarse al Ministerio de Desarrollo Social, encargado de un conjunto de programas focalizados en la población más vulnerable. Al momento de la llegada de la pandemia, con un detallado mapeo de los sectores informales de la ciudadanía y con capacidad de brindar una atención básica de supervivencia[5].

El Estado uruguayo también cuenta con importantes capacidades en materia tecnológica. La empresa estatal ANTEL conecta a internet al 85% de las familias, de los cuales tres cuartas partes cuenta con fibra óptica en sus hogares[6]. Asimismo, el Plan de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea (Plan Ceibal)[7], desarrollado desde 2005 a partir de la iniciativa One Laptop per Child, funciona como una plataforma educativa que provee un conjunto de programa y recursos educativos para la enseñanza y el aprendizaje. Los avances en conectividad también permitieron un fuerte desarrollo de medios de pago electrónicos a partir de la inclusión financiera de la población formal[8].

Finalmente, Uruguay contaba a comienzos de 2020 con una sociedad integrada, con bajos niveles de pobreza (9% de los hogares) e importantes niveles de igualdad (los más altos en América Latina)..

Estas estructuras políticas y sociales, desarrolladas y potenciadas durante los últimos quince años, permitieron al nuevo gobierno adoptar decisiones críticas sin generar situaciones de tensión o protesta social. El confinamiento podía funcionar mejor cuando la mayor parte de la población tiene resuelto el ingreso monetario, la cobertura en salud es adecuada, funciona perfectamente la conectividad a internet y los  cursos educativos a distancia pueden ser impartidos sin mayores inconvenientes.

La estrategia de Lacalle Pou, la actitud de la oposición y la respuesta ciudadana

El 1º de marzo de 2020, el nuevo presidente tomó posesión del cargo, designando un gabinete de coalición que le garantizaba una mayoría legislativa en ambas cámaras. El programa del nuevo gobierno estaba orientado a reactivar la economía, corregir algunos indicadores macroeconómicos y enfrentar decididamente la creciente inseguridad que vive el país. El gobierno había diseñado un proyecto de ley de tipo ómnibus -con más de 500 artículos que modificaban unas 30 políticas públicas-, que sería enviado al Parlamento a finales de marzo, bajo el procedimiento constitucional de la urgente consideración (con un plazo de 90 días).

Sin embargo, el normal desarrollo de los acontecimientos se vio alterado el viernes 13 de marzo por la aparición de los cuatro primeros casos de Covid19. Esa misma noche, el presidente Lacalle Pou realizó una conferencia de prensa con el objetivo de declarar  el estado de emergencia sanitaria nacional a causa de la pandemia. Las medidas implementadas por el gobierno esa misma noche fueron contundentes. Se suspendieron todos los espectáculos públicos, se cerraron los centros turísticos, se solicitó a las autoridades departamentales la cancelación de todas las actividades que generaran aglomeraciones y se estableció el asilamiento por un período de catorce días de las personas afectadas por el virus o que presentaran síntomas asociados. También se suspendieron los vuelos internacionales, se cerraron los aeropuertos y se prohibió el desembarco de cruceros y buques comerciales de zonas de alto riesgo; y se prohibió el ingreso al país de toda persona proveniente de la República Argentina (Decretos 93/2020, 94/2020 y 100/2020)[9]. Un decreto del lunes 16 de marzo (101/2020) suspendió por quince días los cursos regulares en todos los niveles de enseñanza pública y privada. Vencido ese plazo, el gobierno suspendió las clases por tiempo indeterminado. Otro decreto del 23 de marzo (103/2020) prohibió el ingreso de ciudadanos brasileños y estableció procedimientos para la gestión de la pandemia en las ciudades binacionales de frontera. Finalmente, un decreto del 25 de marzo (109/2020) permitió a los trabajadores mayores de 65 años permanecer en sus hogares hasta el 31 de julio, percibiendo su salario si podían realizar teletrabajo o en caso contrario, un seguro de desempelo.

A fines de marzo, el Poder Ejecutivo envió al Parlamento un proyecto de ley que creaba el Fondo COVID-19 destinado a solventar las políticas de protección social, las erogaciones extras del Sistema Integrado de Salud, las actividades del Sistema Nacional de Emergencias y las prestaciones extras por seguro de desempleo. El Fondo se formó con las utilidades del 2019 del Banco República y de la Corporación Nacional para el Desarrollo; con las donaciones de dinero que pudieran realizar personas o empresas, y con los préstamos de organismos internacionales y multilaterales de crédito que el país tomaría. El proyecto también creaba el “Impuesto Emergencia Sanitaria COVID-19″, que gravaba con tasas de entre un 5% y un 20% a los salarios de los altos servidores del Estado, gobiernos departamentales, entes autónomos y servicios descentralizados. El impuesto fue aplicado durante dos meses y alcanzó a toda la clase política (presidente, ministros, parlamentarios y autoridades departamentales) y a las máximas autoridades de la burocracia pública (gerencias del Estado). Un segundo proyecto de ley enviado al Parlamento reconocía al COVID-19 como una enfermedad profesional de los trabajadores de la salud. Un tercero, establecía normas y procedimientos para la regulación e instrumentación de la telemedicina en todos los prestadores de salud. El Parlamento aprobó los tres proyectos por unanimidad en un plazo de ocho días en promedio.

Durante los primeros quince días de la pandemia, el gobierno realizó diez conferencias de prensa en el horario central de televisión con el fin de informar sobre la situación sanitaria y explicar las medidas que se iban adoptando. La comunicación del gobierno estuvo centrada en la figura del presidente quien una y otra vez exhortó a la población a “quedarse en casa” voluntariamente. Para el presidente, esa sería la forma en que los uruguayos ejercerían responsablemente su libertad individual en una situación crítica.

Otro acierto del gobierno consistió en crear a mediados del mes de abril el Grupo Asesor Científico Honorario (GACH), liderado por tres científicos de gran reputación en el país e integrado por más de un centenar de expertos en diversas disciplinas. Las pocas conferencias de prensa brindadas por los líderes del GACH generaron seguridad en la ciudadanía y un respaldo unánime a la estrategia del gobierno.

Si bien en los hechos, las políticas del gobierno suponían un cierre de la sociedad, algunos actores relevantes cuestionaron la estrategia. El menú de opciones que ofrecía el mundo en la primera quincena de marzo suponía imponer un lock-down como lo hacían España, Italia o Francia, o apostar al contagio de rebaño como lo hacían Suecia, Reino Unido o Estados Unidos. El Sindicato Médico del Uruguay, el ex presidente Tabaré Vázquez (reconocido oncólogo), la central sindical y algunos miembros del gabinete -entre ellos, el ministro de Salud Pública-, reclamaron al gobierno el establecimiento de una cuarentena total. Sin embargo, Lacalle Pou no cedió a las presiones. Creía que cuánto más intenso fuera el cierre, más difícil sería la recuperación de la normalidad y de la economía del país.

Pese a las diferencias iniciales, todo el sistema político se alineó con la estrategia del gobierno. La exhortación a quedarse en casa fue publicitada por casi todos los actores relevantes del sistema. El Parlamento nunca dejó de sesionar y durante los treinta días posteriores a la aparición de la pandemia se sancionaron nueve leyes relativas a la crisis en un tiempo record y con votos de todos los partidos. Además, los ministros involucrados directamente en la emergencia sanitaria no fueron convocados al Parlamento hasta entrado el mes junio. El número de pedidos de informes cursados por los parlamentarios en el primer mes de pandemia fue realmente bajo (23) en contraste con lo que ocurría en otros países (en Chile, por ejemplo, se cursaron en los primeros 30 días de la pandemia un total de 423 preguntas). Por tanto, el respaldo de la oposición permitió al gobierno trabajar con tranquilidad en el diseño e implementación de una política sanitaria centrada en la creación de protocolos, procedimientos de testeo y rastreo de casos.

El comportamiento de la ciudadanía es una de las piezas clave para comprender el exitoso puzle uruguayo. A comienzos de abril, los ciudadanos estaban informados, respetaban la pandemia, apoyaban al gobierno y consideraban responsable la conducta de la oposición. El Monitor de Grupo Radar muestra que a comienzos de abril, un 95% de los montevideanos se informaban al menos una vez al día sobre la marcha de la pandemia; un 90% tenía temor al contagio y un 85% estaba dispuesto a usar tapabocas en lugares públicos. Un 66% consideraban convenientes las medidas del gobierno y un 56% juzgaba como responsables la conducta de la oposición. A finales de julio, los informados se ubican en el 84%; los temerosos al contagio en un 77%; los dispuestos a usar tapaboca en el 88%; los que apoyaban las medidas del gobierno en un 67% y los que juzgan como responsable a la oposición, en un 52%[10]. Sin la actitud activa de la ciudadanía respecto a los riesgos del coronavirus y sin el apoyo explícito a la conducción del gobierno y al desempeño de la oposición, difícilmente Uruguay hubiese alcanzado resultados positivos en un período de tiempo tan breve.

La evolución de la pandemia y el lento regreso a la normalidad

Durante el primer mes de pandemia el aumento de casos tuvo un comportamiento lineal (ver gráfico 1). El brote inicial fue controlado mediante un rastreo exhaustivo de los contactos de las personas contagiadas. El número de test todavía era bajo (inferior a 500 diarios) pero la circulación de los ciudadanos era mínima. Según Google Uruguay[11], la asistencia a actividades recreativas se redujo en un 75% en la segunda quincena de marzo; las visitas a lugares públicos, un 79%; el uso del transporte público, un 71%; y la circulación en supermercados y tiendas de alimentos, un 45%.

A partir del mes de abril comenzaron a apreciarse los primeros resultados del confinamiento voluntario. El indicador más relevante para apreciar esto es el número de personas que cursaban la enfermedad. Entre el 4 de abril y el 18 de junio, la cifra de contagiados cayó de 302 a sólo 12 (ver gráfico 2). El número de personas fallecidas a fines de mayo apenas superaban las dos decenas y el número de test continuaba en aumento (ver gráfico 3).

Los resultados auspiciosos impulsaron al gobierno a iniciar el proceso de reapertura bajo estrictos protocolos de seguridad. El primer paso se dio el 22 de abril con el retorno de las clases presenciales en las escuelas rurales del interior del país. En las ciudades, el retorno de las escuelas y centros de educación secundaria se produjo en etapas durante el mes de junio. En la primera quincena de ese mes también reabrieron los grandes centros comerciales, bares, restaurantes e iglesias. Durante el mes de julio, el gobierno continuó aprobando protocolos de reapertura en diferentes áreas de la actividad económica y social. A comienzos de agosto, regresaron los teatros, museos y espectáculos deportivos.

No obstante, el proceso de retorno a la normalidad se extendió más de lo previsto debido a la aparición de nuevos brotes del virus, casi siempre asociados con las ciudades fronterizas con Brasil. Por esa razón, el gobierno uruguayo desarrolló un permanente vínculo con el gobierno de Bolsonaroa y sobre todo, con el gobernador del Estado de Río Grande do Sul, Eduardo Leite. A comienzos de junio, se desató un brote en la ciudad binacional de Rivera/Santana Do Livramento y a comienzos del mes de julio, se produjo otro brote en el departamento fronterizo de Treinta y Tres. Ambos vectores fueron controlados en dos semanas, pero apareció un tercer brote en un centro hospitalario de Montevideo (proveniente de Treinta y Tres) por lo que la curva de personas contagiadas comenzó a crecer nuevamente. Entre el 16 y el 29 de julio, el número de casos activos pasó de 61 a 235 (ver gráfico 2).

El control y desactivación de los brotes está asociado con dos factores relevantes: el desarrollo de fuertes capacidades de testeo y el establecimiento de la trazabilidad de los contagios. Ambos capacidades fueron desarrolladas plenamente por el gobierno uruguayo durante la pandemia. A fines del mes de marzo, la Agencia de Investigación e Innovación (ANII) financió el emprendimiento de un consorcio público-privado integrado por el Instituto Pasteur de Montevideo, la Universidad de la República y la empresa biotecnológica ATGen con el objetivo de desarrollar kits de testeo nacionales. Para fines de abril, el consorcio ya había presentado los primeros 10.000 kits que permitió un  rápido aumento de las pruebas[12]. A mediados de mayo, Uruguay podía hacer algo más de mil testeos diarios y en el mes de julio esa cifra se había duplicado (ver gráfico 4). La relación test/contagio de Uruguay se encuentra en la actualidad en niveles similares a los de países como Canadá, Australia o Alemania (135 test por contagio).  Por otra parte, el Ministerio de Salud Pública realizó una fuerte inversión en la creación de call-centers para desarrollar el rastreo de contactos de las personas contagiadas y para realizar el seguimiento de las personas que hacen cuarentena. Se estima que más de un centenar de funcionarios del ministerio desarrollaban esa función a finales del mes de julio.

Los nuevos problemas de la nueva normalidad

El escenario futuro (la nueva normalidad para el gobierno) debería presentar las características observadas durante el mes de julio: surgimiento de brotes en diferentes puntos del país -provenientes de las fronteras-, una respuesta rápida de la autoridad sanitaria y un nivel de contagio que no debería superar la línea los 500 casos activos.

Si esto es así, podría decirse que los problemas de Uruguay no parecen estar en la salud pública y sí en las consecuencias socio-económicas que dejará la pandemia. Las estimaciones del gobierno para 2020 son muy pesimistas: se registrará una caída de la economía superior al 3% del PIB, un aumento de la pobreza de más de cinco puntos (podría llegar al 15%), un aumento de la desigualdad (retroceso de 5 puntos en el índice Gini), una desocupación por encima del 14% y un déficit fiscal superior al 8% del PIB. Muchos analistas independientes creen que esa situación podría cambiar en el próximo año (debido al rebote) pero los escenarios más optimistas se apoyan en supuestos de difícil comprobación.

Visto en perspectiva, el gobierno no alteró sustancialmente las metas fiscales que anunciara el presidente el día de su asunción. Desde el inicio de la emergencia sanitaria, el equipo económico del gobierno intentó ahorrar recursos en virtud de un decreto presidencial aprobado antes de la aparición del virus (Decreto 90/2020), que restringía en un 15% el gasto presupuestal previsto para el año 2020. Exoneró de esa restricción a los ministerios vinculados al combate a la pandemia y a los centros de investigación que desarrollaban kits, pero mantuvo un control férreo del gasto público. El presidente envío en abril el proyecto de urgente consideración anunciado y el Parlamento lo aprobó con muchos cambios a finales de junio. El tratamiento parlamentario significó el fín de la fase de cooperación, el retorno del debate público y un enfrentamiento agudo entre el gobierno y la oposición. La pandemia parece no haber modificado las metas políticas de un gobierno liberal con fuerte vocación reformista.

La oposición ha criticado severamente esta perspectiva al entender que la austeridad enarbolada como un emblema por el presidente, provocará en el futuro dificultades mayores dadas las consecuencias de la pandemia. Propuso a cambio la creación de un salario mínimo transitorio para las personas con empleos no formales pero el gobierno prefirió mantener su política de transferencias focalizadas, concebida para circunstancias normales y heredada de la administración de izquierda. Los claroscuros de esta situación abren muchísimos interrogantes, atenúan los éxitos sanitarios y exigen mucha prudencia a quienes se arriesgan un pronóstico sobre el futuro próximo.

Uruguay resolvió con muy buena nota el desafío del coronavirus. Los factores que mejor explican ese resultado son sus fortalezas institucionales, la inteligente estrategia desarrollada por el gobierno y la sólida cultura cívica de la ciudadanía. Sin embargo, el futuro inmediato del país no luce tan claro porque tendrá materias pendientes como el desempleo, la pobreza o la desigualdad.

[1] Ver Chasquetti, Daniel & Daniel Buquet (2018). “Parliamentary style. Portfolio allocation in Uruguay (1967-2015)”, en Marcelo Camerlo, Cecilia Martínez Gallardo (eds.) Government Formation and Minister Turnover in Presidential Cabinets.  New York: Routledge. págs. 67-89

[2] Ver https://www.gub.uy/ministerio-salud-publica/sistema-nacional-integrado-salud (consultado el 23 de julio).

[3] Ver https://www.gub.uy/ministerio-salud-publica/sites/ministerio-salud-publica/files/documentos/publicaciones/Informe%20Cuentas%20de%20Salud%202016-2017.pdf (consultado el 23 de julio).

[4] Ver https://www.bps.gub.uy/10429/banco-de-prevision-social.html (consultado el 23 de julio).

[5] Ver http://observatoriosocial.mides.gub.uy/portal/ (consultado el 23 de julio).

[6] https://www.uruguayxxi.gub.uy/es/noticias/articulo/uruguay-una-revolucion-tecnologica-en-poco-mas-de-una-decada/ (consultado el 23 de julio).

[7] Ver https://www.ceibal.edu.uy/es

[8] Ver http://inclusionfinanciera.mef.gub.uy/18839/15/areas/fundamentos-del-programa-de-inclusion-financiera.html (consultado el 23 de julio).

[9] Para consultar los decretos presidenciales, ver https://www.presidencia.gub.uy/normativa/2020-2025/decretos (consultado el 14 de julio).

[10] http://www.gruporadar.com.uy/01/07-07-2020-coronatracking-uy-semana-13/?lang=en (consultado el 30 de julio).

[11] https://ladiaria.com.uy/coronavirus/articulo/2020/4/como-cambio-la-movilidad-en-uruguay-tras-los-primeros-casos-de-coronavirus-segun-los-datos-de-google/ (consultado el 30 de julio de 2020).

[12] En los siguientes meses, esos equipos de investigación realizaron otros aportes relevantes como el test que permite conocer el resultado en sólo 45 minutos, o la secuenciación del genoma del virus a los efectos de comprender cuáles son las cepas que afectan al país.