Harry Brown Araúz

1.Panamá antes del Covid: crecimiento económico, desigualdad y exclusión política.

Como en el famoso cuento de Hans Christian Andersen, en el que la mirada inocente de un niño develó una vergonzosa situación que siendo evidente era absurdamente ignorada, la Covid-19, que nada tiene de inocente, ha llamado la atención sobre la desnudez de Panamá. En los últimos quince años, el pequeño país centroamericano ha tenido muy altas tasas de crecimiento económico -8,6% del año 2006, el 11,9% del 2007, 9,8% en el 2008 y 11,3% en el 2011- que lo convirtieron en el segundo país del mundo cuya economía más ha crecido. Entre los años 2010 y 2015 el Producto Interno Bruto del país creció 80,2%, lo que le valió para convertirse en el 2018 en país de renta alta.

Por otro lado, aunque la pobreza fue reducida en dieciocho puntos en el periodo que va del 2006 al 2017, ubicándola en 20,7%, lo cual mejora el promedio latinoamericano de 27%, Panamá es el sexto país con mayor desigualdad de ingresos del mundo y el cuarto en América Latina, superado en la región solamente por Honduras, Colombia y Brasil. Además de los ingresos, la desigualdad en Panamá se expresa de distintas formas como, por ejemplo, que  haya quince años de diferencia entre las esperanzas de vida de los más ricos y los más pobres y que la participación de los salarios en el PIB pasó del 46,1% al 30,3% de 2004 a 2017.

La desigualdad en Panamá tiene un correlato político. El sistema electoral panameño, aunque es formalmente proporcional, tiene un diseño que lo hace extraordinariamente mayoritario y excluyente. Además, la exclusión ha sido profundizada gracias a un modelo de financiamiento electoral privado que hasta el 2019 fue opaco e ilimitado. Básicamente, la población se ha relacionado con este sistema político excluyente a través de eficientes redes clientelares que consiguen sacar a votar masivamente a la ciudadanía cada cinco años. Esto, más una administración pública centralizada y poco transparente, sostienen el excluyente modelo económico panameño.

2. La gestión de la pandemia y el peso de las “condiciones preexistentes”

En el contexto descrito llegó la pandemia a Panamá. Cuando el 9 de marzo fue detectado el primer caso y el 13 fue declarado el “estado de emergencia”, el optimismo del país que crece y el reconocimiento internacional por una buena gestión^[1] se reflejaron en la opinión pública, formando un sexteto virtuoso que incluía cuatro instituciones públicas (véase gráfico 1).

No obstante, a partir de la duodécima semana los relativamente buenos resultados parciales cedieron a un espectacular aumento de los contagios, que durante la decimosexta semana de gestión pandémica ubicó al país como el segundo en América Latina por millón de habitantes con más casos de coronavirus, después de Chile, y el sexto en muertes (véase gráfica 2). ¿Por qué?

Las respuestas son múltiples y seguramente serían complejas. Pasada la pandemia se sabrá con mayor certeza, pero las encuestas del CIEPS podrían aproximarse a la respuesta de la población. En marzo la población entendió la pandemia como un problema social y no solamente de sanidad, como lo refleja que la desigualdad haya sido el problema más seleccionado y que la salud haya sido el quinto (véase gráfica 3). Además, la mayoría de la ciudadanía (43.9%) dijo que las “condiciones laborales y sociales” eran la principal razón para que no se cumpliera el distanciamiento social. Muy posiblemente, esta opinión mayoritaria tiene en cuenta que el 45% de las personas que trabajan en Panamá lo hacen informalmente y que la ayuda de 80 dólares otorgada a las familias fue reportada como la más baja de toda Latinoamérica.

      Fuente: CIEPS, 2020

Quizás las dificultades para mantener andando el año lectivo de manera virtual han sido el mejor ejemplo de cómo la pandemia exacerbó todas las desigualdades de ingresos, digital y de acceso al poder. El 85% de los estudiantes panameños asisten a escuelas públicas y solamente el 30% de ellos poseen computadoras. Así, se continuó con el año escolar, aunque en el ámbito privado la situación no fuera mucho mejor, ya que solamente 4% de las escuelas privadas contaban con plataformas virtuales suficientemente robustas.

La luna de miel fue corta. Presumiblemente, el punto de quiebre fue la denuncia de posibles actos de corrupción en la compra de ventiladores y la construcción de un hospital modular con cien camas, ambas adquisiciones para el tratamiento de pacientes de coronavirus. La sensibilidad de la ciudadanía panameña sobre la corrupción no es nueva en Panamá. En la encuesta de ciudadanía y derechos realizada por el CIEPS en octubre del 2019, la corrupción fue seleccionada por las personas entrevistadas como el segundo problema más importante del país. En la encuesta sobre el coronavirus de marzo, durante la luna de miel, la preocupación se mantuvo medio agazapada y ocupó el segundo lugar, pero en junio el aumento de casi nueve puntos porcentuales colocó a la corrupción como el principal problema del país durante la pandemia (véase gráfica 3).

3. La moratoria: resumen de los intereses en juego y su expresión institucional 

Las tensiones producidas por la pandemia, las características de los actores, su capacidad de instalar relatos y las particularidades de la arena institucional se resumieron en la disputa por una moratoria bancaria a sus deudores. Durante los meses de marzo y abril fue discutido en la Asamblea Nacional el proyecto 287 Que establece medidas económicas y financieras para contrarrestar los efectos del coronavirus, con el que se buscaba suspender por noventa días prorrogables las obligaciones tributarias y financieras de los particulares con instituciones públicas y privadas, escuelas privadas y proveedores de energía eléctrica, telefonía y agua.

Los defensores de uno de los principales actores involucrados marcaron la cancha y se posicionaron recurriendo a narrativas librecambistas que advertían sobre los peligros de la intervención estatal en las actividades bancarias. Por su parte, desde la Asamblea Nacional la retórica utilizada intentó caracterizar a los bancos como antagonistas de la población y su avaricia como fuente de las dificultades de la población para afrontar los rigores de la pandemia. La Superintendencia de Bancos coincidió con los argumentos del sector privado.

Las tensiones existentes llevaron a especular con que la breve suspensión de actividades en la Asamblea Nacional por la detección de casos de coronavirus, a finales de marzo, obedecía a intentos del órgano ejecutivo de anular el rol del órgano legislativo durante la pandemia. El presidente Cortizo dio instrucciones para reabrir la Asamblea, así que las sospechas quedaron rápida y claramente neutralizadas. Asimismo, la declaración del “estado de emergencia”, en lugar del “estado de urgencia”, que habría obligado al órgano ejecutivo a comparecer ante la Asamblea Nacional cada diez días, también ha sido interpretada como una treta para evitar el control político de este órgano. Cabe aclarar que el órgano ejecutivo goza de mayoría absoluta, pero que las bancadas del órgano legislativo panameño son poco disciplinadas.

A inicios de mayo, el órgano ejecutivo anunció que vetaba el proyecto de ley, escenificó un acuerdo no vinculante con los bancos que ampliaría la moratoria voluntaria hasta el 31 de diciembre. Ese mismo día anunció que habría sesiones extraordinarias de la Asamblea Nacional para discutir el veto.  A mediados del mes de junio en sesiones extraordinarias de tres días, la Asamblea Nacional aprobó modificaciones al proyecto 287, otorgando una moratoria hasta el 31 de diciembre. Hasta el momento, el órgano ejecutivo no ha sancionado el proyecto de ley aprobado en el órgano legislativo.

Una de las primeras preguntas que se hicieron las politólogas y politólogos, buscando entender la coyuntura, fue qué tipo de regímenes políticos han estado gestionando mejor la pandemia. Es una pregunta pertinente que ha generado y continuará generando innumerables reflexiones. Alternativamente, podría ser útil indagar si las “condiciones preexistentes” -apropiándonos del término utilizado por la medicina para referirse a condiciones de salud previas que podrían aumentar el impacto del virus sobre el cuerpo- de los países definen el éxito en la gestión de la pandemia. Por ejemplo, la respuesta a la pandemia en Nicaragua ha estado marcada por el conflicto abierto desde el 2018 y la naturaleza sultanista del régimen político, en El Salvador por las fricciones del presidente Bukele con los otros órganos del Estado debido al estilo de su liderazgo, en Costa Rica por la existencia de un pequeño aunque disminuido estado de bienestar y a una arraigada cultura cívica. La principal y más general condición previa en Panamá parece ser la descrita rápidamente en este texto, las distintas caras políticas, sociales y económicas de la lacerante desigualdad en un país rico. Como se ha visto, la población es consciente del problema, por lo que en el escenario posible más optimista se esperaría que el aviso de desnudez propicie un necesario y postergado debate sobre las maneras de superar este problema.

^[1] A finales de marzo, la organización de las Naciones Unidas resaltó la gestión hecha como ejemplar por “haber respondido de forma agresiva y eficaz al coronavirus y haber logrado frenar la pandemia” y “haber ido siempre un paso por delante”