Mercedes García Montero

España está siendo uno de los países más castigados por la pandemia del coronavirus. Los datos oficiales a 26 de marzo de 2020 revelan 56.188  contagiados y 4.089 fallecidos lo que sitúa al país en el segundo lugar tras Italia en número de muertes. Si bien los datos de fallecimientos no generan ningún tipo de dudas, los de las personas contagiadas no reflejan el número de personas afectadas ya que el país está teniendo graves problemas para diagnosticar a las personas enfermas debido a que se carece de test suficientes para realizar las pruebas. Este problema ha llevado a que sólo se realicen pruebas a las personas que presentan síntomas graves por lo que el número de ciudadanos contagiados es, probablemente, muy superior. 

¿Qué dicen la Constitución y las leyes?

El 14 de marzo con 5.375 personas confirmadas y 136 fallecidos, el Gobierno decretó el Estado de Alarma a través del Real Decreto 463/2020. Al igual que gran parte de los textos constitucionales de diferentes países del mundo, la Constitución española contempla en su artículo 116 la posibilidad de declarar estados excepcionales. Concretamente alude a tres tipos: Alarma, Excepción y Sitio. Entre los mismos, el Estado de Alarma es el que tiene menores implicaciones en términos de suspensión de derechos fundamentales aunque también es el único que el Ejecutivo puede adoptar de forma unilateral. Para declarar el estado de excepción el Gobierno debe contar con la autorización previa del Congreso de los Diputados y el Estado de Sitio debe ser declarado por el Congreso de los Diputados a petición del Gobierno. 

Concretamente el texto del artículo constitucional (116) establece que “el estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”. 

La Ley Orgánica LO 4/1981 regula el Estado de Alarma, estipulando en su artículo 4 que puede ser declarado  “en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad: Catástrofes, calamidades o desgracias públicas (…) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves (…)”. Por tanto, parece innegable que su declaración se ajusta a la situación por la que atraviesa el país. 

La declaración del Estado de Alarma solo tiene un precedente en la España democrática cuando en 2010, el Presidente José Luis Rodríguez Zapatero lo decretó ante el cierre del espacio aéreo provocado por una huelga de los controladores que supuso la paralización de un servicio público esencial. 

¿Qué efectos genera?

La declaración del Estado de Alarma supone una concentración de poderes y de competencias en manos del Gobierno quedando bajo su mando las autoridades civiles, funcionarios y trabajadores de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, así como las diferentes fuerzas del orden. Además, el decreto puede acordar medidas como: “Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos. Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias. Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados (…)” (Artículo 11, LO 4/1981).

El texto concreto del El Real Decreto 463/2020 configura la concentración de poderes (artículo 4) en manos del Presidente Pedro Sánchez y  establece como autoridades competentes delegadas, en sus respectivas áreas de responsabilidad a 4 ministerios: Defensa; Interior, Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y Sanidad.

Estos 4 ministerios  están habilitados para dictar órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas las cuales pueden ser adoptadas por ellos mismos o a solicitud de las autoridades autonómicas y locales competentes sin que sea preciso la tramitación de procedimiento administrativo alguno. En este sentido, hasta el 25 de marzo en el Boletín Oficial del Estado se habían publicado 3 Reales Decretos con medidas económicas y 54 órdenes, resoluciones e instrucciones relacionadas con la gestión de la crisis sanitaria.

Uno de los efectos más importantes, en términos de derechos fundamentales, es la limitación de la movilidad de las personas y la prohibición y suspensión de actividades teniendo los ciudadanos el deber de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones.

Como ya fue mencionado, el Estado de Alarma puede tener una vigencia máxima de 15 días. Transcurrido ese período requiere de la aprobación de la prórroga por parte del Congreso de los Diputados. En este sentido, el 25 de marzo el Congreso de los Diputados con apenas 43 representantes presentes de los 350 que lo componen aprobó su ampliación temporal hasta el 12 de abril en una sesión que comenzó a las 15:00 horas y terminó a las 2:00 de la madrugada.

Este número reducido de diputados es debido a que el 12 de marzo, ante la crisis del coronavirus y los contagios confirmados de varios legisladores y miembros del gobierno,  la mesa del Congreso suspendió la actividad parlamentaria ordinaria durante dos semanas. Para los plenos extraordinarios como éste, que discutió la prórroga del Estado de Alarma, se habilitó el voto telemático de modo que se permitía que solo asistieran presencialmente aquellos diputados que fueran a intervenir, dándose la paradoja de que los diputados primero votaron y luego debatieron la ampliación defendida en el Pleno por el Presidente Pedro Sánchez.

Si bien el  Congreso ratificó la prolongación del decreto con un amplio apoyo (321 votos a favor y 28 abstenciones), el debate fue crispado y el gobierno recibió numerosas críticas. Para entender las críticas hay que contextualizar la situación política por la que atraviesa el país. Los siguientes párrafos intentan realizar una síntesis de la misma.

El Gobierno débil 

El Parlamento español tiene un elemento político característico de la democracia española generado por el impacto de la configuración territorial del poder. Este hecho ha influido sobremanera en la forma en que el Parlamento, donde han estado presentes partidos políticos que representan las opciones nacionalistas de diferentes Comunidades Autónomas ha interactuado con el Gobierno. Todo ello en un escenario en que las diferencias territoriales no pueden dirimirse en una Cámara de representación territorial, dado que el Senado tiene desdibujada su capacidad institucional como cámara territorial por su debilidad como jugador de veto. De modo que en el Congreso de los Diputados, las relaciones entre el gobierno y el parlamento han estado tradicionalmente sujetas a negociaciones políticas en las que los intereses territoriales han tenido un importante papel en el juego de construcción de las mayorías parlamentarias.

A este escenario se suma el hecho de que las cuatro últimas legislaturas (2015- 2016, 2016-2019, 2019-2019, 2019-) se ha visto incrementada la fragmentación partidista con el surgimiento y llegada al Congreso de nuevas fuerzas políticas que han quebrado la forma de funcionamiento del pasado. 

Si bien en los sistemas parlamentarios como el español se esgrime que la amenaza a repetir elecciones es un incentivo institucional para la conformación de un gobierno de coalición en contextos fragmentados, España se ha resistido a este argumento teórico. De modo que, desde las elecciones del 20 de diciembre de 2015 hasta noviembre de 2019, la inestabilidad política se tradujo en: varias sesiones de investidura fallidas;  la disolución del Parlamento y la convocatoria a nuevas elecciones en junio de 2016, en abril de 2019 y en noviembre de 2019; la conformación de dos gobiernos en torno a un único partido (PP y PSOE) —a pesar de la persistencia de la fragmentación—; la celebración de dos mociones de censura en el Congreso de los Diputados, llevando la última a la elección de un nuevo Presidente y, como reflejo de esta inestabilidad y del bloqueo político, una escasa aprobación de leyes, el uso de los decretos para sacar adelante la legislación así como la incapacidad para aprobar el presupuesto.

La resistencia a conformar gobiernos de coalición pareció llegar a su fin con las elecciones generales de noviembre de 2019 que dieron lugar a la elección, por parte del Congreso, de un Gobierno de coalición conformado por dos partidos políticos de izquierda (PSOE y Unidas Podemos) pero que es un gobierno débil, tanto por sus aireadas discrepancias internas, como por el número de escaños que controlan (141) en un Congreso en el que están presentes tres partidos de derecha y varias fuerzas nacionalistas e independentistas.

Las diferencias territoriales

Esta es la situación política en el momento de iniciarse la crisis del coronavirus a lo que se suma el hecho de que las competencias en Sanidad en el caso español pertenecen a las Comunidades Autónomas. Son ellas la que gestionan las infraestructuras, el personal y los recursos que han sufrido amplios recortes desde la crisis económica de 2008, dificultando sobremanera la organización de la respuesta a la pandemia. 

Las críticas al Estado de Alarma se produjeron en el momento de decretarse por parte de los Presidentes de las dos Comunidades Autónomas en las que tiene mayor fuerza el nacionalismo (el País Vasco y Cataluña). Ambos presidentes acusaron al Ejecutivo de invadir sus competencias durante el Estado de Alarma y, aunque desde el País Vasco se decidió tener una estrategia de unidad, desde el independentismo catalán -con su Presidente a la cabeza (Quim Torra)- se lanzó una campaña de desgaste al Gobierno central. No obstante, la mayoría de las críticas que ha recibido el Gobierno son más a la gestión de la crisis que a la declaración del Estado de Alarma.

Estas críticas provienen sobre todo de las Comunidades Autónomas y de los partidos de oposición y están relacionadas con la falta de material sanitario, la petición de más restricciones a la movilidad, la apelación a la paralización de la actividad económica que no sea esencial y el incremento de ayudas sociales y económicas para paliar los efectos que generará la crisis.

Ante este panorama la situación del gobierno no es fácil. Si bien el Ejecutivo ha encontrado una frágil unidad entre las diferentes fuerzas políticas para la salida de la crisis sanitaria, esta unidad será difícil de mantener cuando lleguen los efectos económicos provocados por el coronavirus y comiencen las exigencias de responsabilidades en medio del complicado y fragmentado escenario político.